La tracciabilità dei flussi finanziari è competenza statale

di Massimo Pipino

Pubblicato il 4 maggio 2015



la decisione di imporre trasparenza e tracciabilità nelle gare d'appalto pubblico nasce da una legislazione nazionale e non può essere modificata dagli enti locali

Le misure specifiche di prevenzione e contrasto alla criminalità organizzata, richiedendo un'applicazione uniforme su tutto il territorio dello Stato, gravitano nel campo occupato dalla normativa statale nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di «ordine pubblico e sicurezza», rispetto alla quale il legislatore regionale è estraneo. È quanto deciso dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 33, pubblicata in G. U. 18/03/2015 n. 11, che è intervenuta a seguito di un rinvio del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, che aveva sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 2, commi 1 e 2, della legge della Regione siciliana 20 novembre 2008, n. 15 (Misure di contrasto alla criminalità organizzata), in riferimento agli articoli 3, secondo comma, 27, secondo comma, 97, primo comma, e 117, secondo comma, lettere h) ed l), della Costituzione. In particolare, l'articolo 2 della legge reg. Sicilia n. 15 del 2008 prevedeva l'obbligo per gli aggiudicatari di indicare il numero di conto corrente unico sul quale gli enti appaltanti dovevano far confluire tutte le somme relative all'appalto. L'aggiudicatario, dal canto suo, si doveva avvalere di tale conto corrente per tutte le operazioni relative all'appalto, compresi i pagamenti delle retribuzioni al personale. Il mancato rispetto di tale obbligo comportava la risoluzione per inadempimento contrattuale. Inoltre, nello stesso articolo era previsto che i bandi di gara dovessero prevedere, pena la nullità degli stessi, la risoluzione del contratto nell'ipotesi in cui il legale rappresentante o uno dei dirigenti dell'impresa aggiudicataria fossero rinviati a giudizio per favoreggiamento nell'ambito di procedimenti relativi a reati di criminalità organizzata. A fronte di tale disciplina regionale, la Corte ha anzitutto confermato che, ai fini di individuare l'eventuale competenza esclusiva del legislatore statale, deve tenersi conto che l'attività contrattuale della pubblica amministrazione «non può identificarsi in una materia a sè, ma rappresenta [...] un'attività che inerisce alle singole materie sulle quali essa si esplica» (sentenza n. 401 del 2007).

Ciò premesso, secondo la stessa Corte, il citato articolo 2 della legge reg. Sicilia n. 15 del 2008 va senz'altro ricondotto alla materia, di esclusiva competenza statale «ordine pubblico e sicurezza», che per costante giurisprudenza ha per oggetto le «misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico» (ex plurimis, sentenza n. 118 del 2013). Pertanto, sussiste, nel caso in esame, una sovrapposizione dell'intervento regionale sulla tracciabilità dei flussi finanziari pubblici, laddove la legge regionale, imponendo l'utilizzo di un unico conto corrente, riproduce sostanzialmente il contenuto dell'art. 3 della legge statale n. 136 del 2010, che è stato elaborato - al pari della prima disposizione - con lo scopo di prevenire negli appalti pubblici i «reati che possano originarsi dal maneggio del pubblico denaro, con riferimento soprattutto all'infiltrazione criminale e al riciclaggio» (sentenza n. 35 del 2012). Inoltre, la stessa Corte evidenzia che la disciplina statale non prescrive la nullità del bando per mancata previsione della risoluzione contrattuale, nel caso in cui un soggetto apicale dell'impresa aggiudicataria venga rinviato a giudizio; ciò nonostante anche la norma regionale abbia la medesima finalità di prevenzione e contrasto dell'infiltrazione della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici. Il legislatore statale prevede, infatti, oltre la causa di esclusione di cui all'articolo 38, comma 1, lettera b) del Codice dei contratti (Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 - “Sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti: nei cui confronti è pendente procedimento per l'applicazione di una delle misure di prevenzione di cui all'articolo 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 o di una delle cause ostative previste dall’articolo 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575; l’esclusione e il divieto operano se la pendenza del procedimento riguarda il titolare o il direttore tecnico, se si tratta di impresa individuale; il socio o il direttore tecnico se si tratta di società in nome collettivo, i soci o il direttore tecnico se si tratta di società in nome collettivo, i soci accomandatari o il direttore tecnico se si tratta di società in accomandita semplice, gli amministratori muniti di poteri di rappresentanza o il direttore tecnico o il socio unico persona fisica, ovvero il socio di maggioranza in caso di società con meno di quattro soci, se si tratta di altro tipo di società”) l'utilizzo dell'informazione antimafia interdittiva come motivo di inibizione alla stipulazione, approvazione o autorizzazione del contratto ed il potere di recederne, nel caso sia stato concluso [ai sensi degli articoli 84, comma 4, lettera a (“dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all'articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all'articolo 12-quinquies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356”)], e 94, comma 1 (“Quando emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all'articolo 84, comma 4 ed all'articolo 91, comma 7, nelle società o imprese interessate, i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite le informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni”) del Decreto Legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante «Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136»). Le considerazioni che precedono consentono alla Corte di affermare che, considerata la coincidenza tra finalità delle norme impugnate e l'oggetto materiale su cui incidono, gli strumenti normativi impiegati non possono che gravitare nel campo occupato dalla normativa statale, cui spetta la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza. Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale in via consequenziale dell'art. 2, comma 3, della legge reg. Sicilia n. 15 del 2008., senza che possa essere invocata l'autonomia speciale statutariamente accordata alla Regione siciliana (sentenza n. 55 del 2001).



4 maggio 2015

Massimo Pipino