Conferimento di incarichi di studio, ricerca e consulenza


E’ da escludersi l’applicazione della disciplina prevista dalla legge finanziaria 2008 in materia di conferimento di incarichi di studio, ricerca e consulenza, agli incarichi esterni relativi a funzioni ordinarie dell’ente locale.


E’ quanto ha sancito la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti Lombardia, con il parere n. 10/2008, sollecitata da un Comune in merito all’ambito di applicazione dell’art. 3, commi 53, 54, 55 e 56, della legge finanziaria 2008: in particolare il comune chiede se il conferimento di incarichi riferiti a prestazioni di servizio (ad es. servizi biblioteca, commercio o ufficio ambiente e territorio) siano da assoggettare alla citata normativa e quale sia l’iter procedurale da seguire, da parte dell’ente, per garantire il buon funzionamento dell’attività amministrativa, in carenza di personale.


I giudici ricordano, innanzitutto, che la disciplina degli incarichi esterni si rinviene, per gli enti locali, nell’art. 7, commi 6, 6-bis e 6-ter, del dlgs 165/2001 e nell’art. 110 del dlgs 267/2000. In particolare, l’art. 7 dlgs 165/2001 riproduce i presupposti essenziali per il ricorso ad incarichi esterni, cioè:


a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati;


b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;


c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;


d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.


Le amministrazioni locali sono, poi, chiamate a disciplinare e a rendere pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi, adeguando i regolamenti di cui all’art. 110 tuel ai citati principi.


Inoltre, le leggi finanziarie sono intervenute, oltre a fissare limiti di spesa, per rafforzare il regime della trasparenza degli incarichi, attraverso l’obbligo della pubblicità e dell’adeguata motivazione, prevedendo, inoltre, nuovi compiti di verifica in campo agli organi di revisione economico-finanziaria dell’ente e alla stessa Corte dei Conti.


Il quadro appena delineato risulta innovato dalla legge finanziaria 2008, che introduce un nuovo percorso per il conferimento di incarichi esterni, in quanto prevede:


a) l’approvazione di un programma approvato dal consiglio dell’ente, programma che “costituisce il presupposto imprescindibile per l’eventuale adozione di incarichi esterni”;


b) l’individuazione di criteri, limiti e spesa annua per l’affidamento di incarichi di collaborazione, studio, ricerca ovvero di consulenze, da prevedere all’interno del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, da trasmettere per estratto alla sezione regionale della Corte dei Conti, entro 30 giorni dalla sua adozione.


L’affidamento di incarichi in assenza di questi presupposti risulta illegittimo e costituisce illecito disciplinare, determinando responsabilità erariale in capo al funzionario responsabile.


I giudici passano poi alla verifica dell’ambito applicativo delle disposizioni richiamate. Passaggio preliminare è la definizione delle tipologie di incarichi esterni di studio, di ricerca e di consulenza.


A tal proposito, la deliberazione n. 6/2005 della stessa Corte dei Conti aveva già chiarito che per gli incarichi di studio è richiesta sempre la consegna di una relazione scritta, per gli incarichi di ricerca è necessaria la preventiva definizione del programma da parte dell’amministrazione, mentre le consulenze si sostanziano nella richiesta di un parere ad un esperto esterno.


Le tre tipologie di incarichi sono riconducibili, secondo la Corte, al contratto di lavoro autonomo (artt. 2229-2238 c.c.). Ne resterebbero esclusi, quindi, i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, che, rappresentano una posizione intermedia fra il lavoro autonomo, proprio dell’incarico professionale, e il lavoro subordinato, fermo restando che “qualora un atto rechi il nome di collaborazione coordinata e continuativa, ma, per il suo contenuto, rientri nella categoria degli incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo sarà soggetto al limite di spesa, alla motivazione, ai controlli ed alle altre prescrizioni imposte dalla normativa generale sugli incarichi esterni”.


Invece risultano estranei all’ambito applicativo le co.co.co. utilizzate per attività ordinarie relative al funzionamento delle strutture amministrative, dal momento che gli incarichi esterni possono essere conferiti soltanto ad esperti di “particolare e comprovata specializzazione universitaria”, secondo quanto previsto dall’art. 7, comma 6, dlgs 165/2001, riformato dall’art. 3, comma 76, della finanziaria 2008.


Le attività relative al servizio di biblioteca, al servizio presso l’ufficio commercio e ai servizi presso l’ufficio ambiente e territorio “sono prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario, privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza, essendo finalizzate a soddisfare esigenze ordinarie proprie del funzionamento della struttura amministrativa comunale”.


Di conseguenza, secondo i giudici, gli enti devono svolgere le funzioni e i servizi di loro competenza mediante il personale in servizio.


Questo principio diventa ancora più stringente con la legge finanziaria 2008. Infatti, il requisito della particolare e comprovata specializzazione universitaria, unito al presupposto dell’assenza di competenze analoghe all’interno dell’amministrazione, determina “un’impossibilità di ricorrere a rapporti di collaborazione esterna per attività ordinarie, con la conseguente illegittimità dei contratti stipulati in violazione di tali presupposti”.


La Corte conclude, quindi, escludendo l’applicabilità, alla fattispecie indicata nella richiesta di parere, della disciplina dettata dalla legge finanziaria per il 2008 per gli incarichi esterni di studio, ricerca e consulenza, sollecitando l’ente a garantire i servizi collegabili a funzioni amministrative ordinarie, nel rispetto della disciplina riguardante l’organizzazione degli uffici e del personale.


 


Matteo Esposito


 


22 aprile 2008


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