Decreto Enti Locali


Obblighi di trasparenza

Col comma 1, lettera a) dell’articolo 3, che inserisce nel Tuel il nuovo articolo 41-bis, con cui si introducono nuove misure di trasparenza a carico degli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti, che saranno tenuti a disciplinare, nell’ambito della propria autonomia regolamentare, le modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo di loro competenza. La dichiarazione, da pubblicare annualmente sul sito internet dell’ente all’inizio e alla fine del mandato, riguarda:

  • i dati di reddito e di patrimonio con particolare riferimento ai redditi annualmente dichiarati;

  • i beni immobili e mobili registrati posseduti;

  • le partecipazioni in società quotate e non quotate;

  • la consistenza degli investimenti in titoli obbligazionari, titoli di Stato, o in altre utilità finanziarie detenute anche tramite fondi di investimento, sicav o intestazioni fiduciarie.

Gli enti locali dovranno altresì prevedere sanzioni amministrative per la mancata o parziale ottemperanza dell’adempimento.

 

 

Pareri di regolarità contabile

Il Decreto Enti locali amplia i casi in cui è obbligatorio richiedere il parere di regolarità contabile. Il nuovo articolo 49 del Tuel introdotto dalla lettera b) del comma 1 dell’articolo 3 del Decreto, oltre a ribadire la necessità del parere di regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato per ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo, impone l’obbligatorietà di richiesta del parere di regolarità contabile al Responsabile di ragioneria non solo per le delibere che comportino un impegno di spesa o la diminuzione di un’entrata, ma anche nei casi in cui esse comportino riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente.

Se poi la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri dei responsabili dei servizi o del Responsabile di ragioneria, saranno tenuti a dare adeguata motivazione alla loro scelta nel testo della deliberazione.

 

 

Controlli interni negli enti locali

La lettera d) del comma 1 dell’articolo 3 riscrive il sistema dei controlli interni, che conoscono ora una più definita articolazione.

Nella nuova riformulazione dell’articolo 147 del Tuel gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, devono individuare strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.

Il sistema di controllo interno è diretto a:

a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati;

b) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti;

c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno, mediante l’attività di coordinamento e di vigilanza da parte del Responsabile del servizio finanziario, nonché l’attività di controllo da parte dei responsabili dei servizi;

d) verificare negli locali, attraverso l’affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all’articolo 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità degli organismi gestionali esterni dell’ente;

e) garantire negli enti locali il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l’impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell’ente.

Queste due ultime di tipologie di controlli (ossia quelli indicati alle lettere d) ed e) ) trovano applicazione nel 2013 nei soli enti locali con popolazione superiore ai 100.00 abitanti, negli enti locali con popolazione superiore ai 50.000 abitanti a partire dal 2014 e in quelli con popolazione superiore ai 15.000 abitanti dal 2015 in poi.

Si nota, rispetto alla versione precedente, che nella corrente formulazione del nuovo comma 147 non trova più posto la disposizione che annoverava, fra i compiti di controllo degli enti locali, la valutazione del personale con qualifica dirigenziale.

Le nuove forme di controllo, ad eccezione del controllo di regolarità amministrativa e contabile per la parte preventiva all’adozione delle deliberazioni, sono accomunate in alcune loro caratteristiche: ognuna di esse produce, come risultato finale, una relazione e non determina conseguenze sulla legittimità, né costituisce condizione di validità dei singoli atti.

Sono chiamati a partecipare all’organizzazione del sistema dei controlli interni il Segretario dell’ente, il Direttore Generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite.

 

Controlli regolarità amministrativa e contabile

Il nuovo articolo 147-bis del Tuel verte sui controlli di regolarità amministrativa e contabile che gli enti sono stati chiamati ad istituire. Questa forma di controllo viene assicurata nella fase preventiva della formazione dell’atto da ogni responsabile di servizio ed è esercitata attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.

Il controllo contabile è affidato al Responsabile del servizio finanziario, che lo esercita attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria.

Il comma 2 del nuovo articolo 147-bis prevede che il controllo di regolarità deve essere assicurato anche nella fase successiva, sotto la direzione del Segretario, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente. La norma prevede altresì che siano soggette al controllo le determinazioni di impegno dì spesa, gli atti di accertamento di entrata, gli atti di liquidazione della spesa, i contratti, gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. L’esito di questo controllo successivo va poi trasmesso periodicamente, a cura del Segretario, al Consiglio comunale, ai responsabili di settore, ai Revisori dei conti e agli Organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione.

Invero si pongono fondati dubbi sull’efficacia di questa tipologia di controlli successivi. La procedura, come intesa nella formulazione del nuovo comma 147-bis del Tuel, deficita di una vera e propria sanzione e non è neppure annoverabile fra le forme di controllo collaborativo, dal momento che non interviene con finalità propedeutiche nella fase precedente all’adozione dell’atto dell’ente locale. Non appare chiara l’utilità di una procedura che potenzialmente è passibile di sollevare ex post problemi e conflitti su un’azione amministrativa già avviata o peggio ancora ormai conclusa da tempo e di fatto non più modificabile. Per ovviare a questi difetti operativi si può fare richiamo alle funzioni delle quali è investita la figura del segretario comunale, fra le quali ritroviamo il compito di assicurare la legittimità tout court dell’azione amministrativa dell’ente.

Una soluzione che permetta di coordinare le funzioni del segretario con i controlli ex post ad esso affidati potrebbe perciò consistere nel demandare al Segretario dell’ente locale un controllo non solo successivo su atti e provvedimenti dell’ente. A tal fine si potrebbe perciò implementare nell’ente una raccolta certificata degli atti e dei provvedimenti che esso stesso adotta, la cui legittimità e regolarità amministrativa sia accertabile ex ante dal Segretario comunale. Raccolta certificata ed assoggettata a verifica ed aggiornamento dinamico, alla cui predisposizione far collaborare, in relazione alle loro competenze ratione materiae, tutti i dirigenti dell’ente, sotto il coordinamento del Segretario generale, quale garante supremo della legittimità dell’azione amministrativa. Una soluzione del genere non appare in verità agevolmente realizzabile negli esigui termini di adattamento organizzativo ai controlli concessi agli enti locali dal Decreto, il che rende perciò alquanto probabile un’applicazione al ribasso di questi controlli ex post, potenziali forieri di contrasti irrisolvibili per il funzionamento dell’ente e che tutt’al più finiranno per rivelarsi un’inutile aggravio procedurale a ratifica di atti dell’amministrazione che non è possibile ormai modificare.

 

Controllo strategico

Il nuovo articolo 147-ter impone agli enti locali con popolazione superiore ai a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015, al fine di verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio, il compito di definire metodologie di controllo strategico finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate, confrontate con i progetti elaborati, della qualità erogata e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici, finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici.

Il controllo va affidato ad un’unità ad esso preposta, posta sotto la direzione del Segretario comunale (o del Direttore Generale negli enti in cui tale figura sia prevista), che è tenuta ad elaborare rapporti periodici, da sottoporre all’organo esecutivo e al consiglio per la successiva predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi.

Agli enti locali soggetti all’obbligo di implementazione del controllo strategico è altresì concessa la facoltà di esercitare tale funzione in forma associata.

 

Controllo sulle partecipate

L’attività del controllo dell’ente si allarga alle società partecipate. Il nuovo articolo 147-quater dispone per l’ente locale l’obbligo di definire un sistema di controlli sulle società da esso partecipate. Tali controlli devono essere esercitati dalle strutture proprie dell’ente, che ne sono responsabili. A tal fine l’amministrazione deve indicare preventivamente gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo standard qualitativi e quantitativi, nonché organizzare un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra ente proprietario e società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.

Sulla base di dette informazioni, l’ente locale effettua poi il monitoraggio periodico sull’andamento delle società partecipate, analizzando gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati ed individuando le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell’ente.

Ai sensi del comma 4 del nuovo articolo 174-quater i risultati complessivi della gestione dell’ente locale e delle aziende partecipate vanno rilevati mediante la redazione di un bilancio consolidato, formato secondo il principio della competenza economica.

La legge di conversione è anch’essa intervenuta sul testo originario l’articolo 147-quater introdotto dal Decreto, limitando la platea degli enti soggetti all’obbligo di implementazione dei controlli sulle partecipate ai soli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015, ed escludendo dal perimetro dei soggetti da sottoporre all’attività di controllo dell’ente le società partecipate quotate nei mercati regolamentari (e quelle da esse controllate), che non dovranno nemmeno essere consolidate nel bilancio previsto dal comma 4 dell’articolo.

 

 

Controlli sugli equilibri finanziari

Ad evidenti finalità di rafforzamento dei controlli sulle finanze degli enti si ispira il nuovo articolo 147-quinquies Tuel che introduce nell’ente il controllo sugli equilibri finanziari, svolto sotto la direzione e il coordinamento del Responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell’Organo di revisione. La norma prevede, inoltre, il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del Direttore generale, ove previsto, del Segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità.

Tale tipologia di controllo è disciplinata nel regolamento di contabilità dell’ente ed è svolta nel rispetto delle disposizioni dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali e delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.

Il controllo sugli equilibri finanziari deve tenere conto di una valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell’ente in relazione all’andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni.

 

Adeguamento e implementazione dei controlli

Il comma 2 dell’articolo 3 del Decreto impone termini alquanto stringenti agli enti locali, chiamati alla definizione degli strumenti e delle modalità di controllo interno mediante un apposito regolamento da adottare con deliberazione del Consiglio entrotre mesi dalla data di entrata in vigore del Decreto (ossia entro il prossimo 10 gennaio 2013), dandone comunicazione al Prefetto ed alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Decorso infruttuosamente questo termine, il Prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all’obbligo nel termine di sessanta giorni, oltre il quale si attiva la procedura di scioglimento del Consiglio ai sensi dell’articolo 141 del Tuel.

 

 

Controlli della Corte dei Conti

Il Decreto Enti locali novella l’articolo 148 Tuel ridisegnando il sistema di controlli esterni operati dalla Corte dei conti sugli enti locali.

 

Relazione semestrale

Si stabilisce che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti devono verificare, con cadenza semestrale, la legittimità e la regolarità delle gestioni nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale.

Per agevolare la concreta realizzazione di questi controlli si introduce a carico del Sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, o del presidente della provincia, avvalendosi del Direttore generale, quando presente, o del Segretario (negli enti in cui non è prevista la figura del Direttore generale), l’obbligo di trasmettere semestralmente alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato, sulla base delle Linee guida deliberate dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti; referto da inviare anche al Presidente del Consiglio comunale o provinciale.

In merito a questo nuovo adempimento si fa presente che la Sezione Autonomie della Corte dei Conti ha già emanato in data 12 novembre 2012 una prima Deliberazione n. 15/2012 le prime linee interpretative per l’attuazione dei controlli introdotti dal D.L. n. 174/2012. Nella Delibera la Sezione Autonomie prospettava che queste relazioni semestrali potrebbero essere, o meno, inoltrate per il tramite degli Organi di revisione dell’ente, chiamati eventualmente anche ad asseverarne i contenuti. Sul punto si occorrerà attendere ulteriori chiarimenti da parte della Corte dei Conti.

 

Verifiche degli ispettori della Ragioneria

Il Decreto Enti locali nella sua versione definitiva introduce la possibilità per il Dipartimento della ragioneria generale dello Stato di attivare, su impulso delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile degli enti, oltre che negli altri casi previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori:

a) ripetuto utilizzo dell’anticipazione di tesoreria;

b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;

c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi;

d) aumento non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali.

Nel caso in cui l’esito di queste verifiche evidenzi l’assenza o inadeguatezza degli strumenti di controllo dell’ente, gli amministratori responsabili potranno essere oggetto dell’irrogazione da parte delle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti di una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione dovuta al momento dì commissione della violazione.

 

Relazione sul bilancio preventivo e relazione sul rendiconto

Il nuovo articolo 148-bis introdotto dalla Legge di conversione codifica di fatto nel Tuel le disposizioni già introdotte dai commi 166 e seguenti dell’articolo 1 della Legge 23 dicembre 2005 n. 266, che prevedono la trasmissione da parte degli Organi di revisione degli enti locali alle competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti della relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e della relazione sul rendiconto dell’esercizio medesimo, predisposte sulla base delle linee guida e dei criteri indicati dalla Corte stessa.

Nel nuovo articolo si puntualizza che l’attività di esame promossa dalle Sezioni regionali di controllo su questi documenti deve essere improntata alla verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal Patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia d’indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.

Al comma 2 il Decreto si prevede che le Sezioni devono altresì accertare che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’ente.

Il comma 3 dell’articolo 148-bis si preoccupa infine di dettare tempi e modalità della procedura che si deve attivare nel caso in cui dalle verifiche delle Sezioni di controllo della corte dei Conti sui documenti in questione emergano squilibri economico-finanziari, la mancata copertura di spese, violazioni di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno. In tali casi gli enti interessati devono adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti vanno successivamente trasmessi alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verifica nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Se l’ente non provvede alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o nell’eventualità in cui la verifica delle Sezioni regionali di controllo dia esito negativo si determina il blocco dell’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.

 

 

Nuove funzioni ed autonomia del responsabile finanziario

Con la lettera f) del comma 1 dell’articolo 3 il legislatore dispone una modifica all’articolo 153 del Tuel, che introduce fra i compiti del Responsabile del servizio finanziario quello della salvaguardia in generale degli equilibri finanziari complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica. Nell’esercizio di tali funzioni il Responsabile del servizio finanziario agisce in autonomia nei limiti di quanto disposto dai principi finanziari e contabili, dalle norme ordinamentali e dai vincoli di finanza pubblica.

Eventuali segnalazioni di fatti che evidenzino situazioni – non compensabili da maggiori entrate o minori spese – tali da pregiudicare gli equilibri del bilancio, vanno d’ora in poi comunicate, oltre che legale rappresentante dell’ente, al consiglio dell’ente nella persona del suo presidente, al segretario ed all’organo di revisione, anche alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

La disposizione va letta nel quadro di un effettivo rafforzamento del ruolo del Responsabile del servizio finanziario dell’ente quale figura posta a vigilare la tenuta delle finanze dell’ente.

 

 

Norme di finanza locale

Le lettere g), h) ed i) del comma 1 dell’articolo 3 impongono limiti più rigidi per le finanze degli enti locali, volti a scoraggiare pratiche che potenzialmente possono creare nuove situazioni di sofferenza per le casse di diversi enti locali.

 

Fondo di riserva

Per mezzo dei nuovi commi 2-bis e 2-ter aggiunti all’articolo 166 Tuel dalla lettera g) del comma 1 dell’articolo 3 si stabilisce che la metà della quota minima del fondo di riserva va destinata alla copertura di spese non prevedibili per evitare danni certi all’amministrazione. Si prevede, altresì, un aumento della quota minima del fondo di riserva allo 0,45% delle spese correnti inizialmente previste in bilancio nel caso in cui l’ente si trova a non aver rimborsato eventuali anticipazioni di tesoreria o a non aver ricostituito la consistenza delle somme vincolate eventualmente utilizzate per il pagamento di spese correnti.

Utilizzo dell’avanzo di gestione

Il comma 3-bis introdotto all’articolo 187 Tuel dalla lettera h) del comma 1 dell’articolo 3 stabilisce il divieto di utilizzo dell’avanzo di amministrazione non vincolato per quegli enti locali che avendo fatto ricorso all’anticipazione di tesoreria non hanno ancora proceduto al relativo rimborso. Analogo divieto opera per l’ente che non abbia ricostituito utilizzi in termini di cassa di entrate aventi specifica destinazione.

Il divieto di utilizzo dell’avanzo di amministrazione non opera per i provvedimenti di salvaguardia degli equilibri di bilancio, che l’ente si può trovare ad assumere ai sensi dell’articolo 193 Tuel.

 

Lavori di somma urgenza

La lettera i) del comma 1 dell’articolo 3 modifica la disciplina dei lavori di somma urgenza per mezzo della novella al comma 3 dell’articolo 191 Tuel. La nuova formulazione della disposizione mira infatti a ricondurre al sistema di bilancio le spese effettuate con procedure non tipiche in considerazione dell’urgenza di realizzare interventi eccezionali ed imprevedibili. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, nell’eventualità in cui i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro venti giorni dall’ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, deve sottoporre all’Organo consiliare il provvedimento di riconoscimento della spesa con le molalità previste dall’articolo 194 Tuel, prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento va adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all’adozione della deliberazione consiliare.

 

 

Piano esecutivo di gestione (PEG)

Per effetto della lettera g-bis) del comma 1 dell’articolo 3 introdotta dalla Legge di conversione del Decreto si inserisce nell’articolo 169 del Tuel, norma di riferimento per il Piano esecutivo di gestione, una disposizione volta a regolare i rapporti che intercorrono fra il PEG e gli altri documenti che formano il sistema di pianificazione e programmazione dell’ente.

Secondo quanto chiarito nel nuovo comma 3-bis, il Piano esecutivo di gestione va deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con la relazione previsionale e programmatica.

In un ottica di semplificazione dei processi di pianificazione gestionale dell’ente va letta l’aggregazione organica nello stesso PEG del Piano dettagliato degli obiettivi e del piano della performance ex articolo 10 del D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150.

 

 

Anticipazioni di tesoreria negli enti in dissesto

Per mezzo della lettera i-bis) del comma 1 dell’articolo 3 della Legge di conversione, si introduce una modifica alla disciplina delle anticipazioni di tesoreria (articolo 222 del Tuel), che concede un allentamento del limite massimo di ricorso a tali anticipazioni per gli enti locali in dissesto economico-finanziario ai sensi dell’articolo 246, che abbiano adottato la deliberazione di cui all’articolo 251, comma 1, e che si trovino in condizione di grave indisponibilità di cassa, certificata congiuntamente dal responsabile del servizio finanziario e dall’organo di revisione. In tali circostanze gli enti in dissesto possono pertanto fare ricorso ad anticipazioni di tesoreria per un importo massimo di cinque dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, afferenti per i comuni, le province, le città metropolitane e le Unioni di comuni ai primi tre titoli di entrata del bilancio (per le comunità montane ai primi due titoli) per un periodo massimo di sei mesi, che decorrono dalla data di adozione della predetta certificazione.

È fatto in ogni caso divieto ai suddetti enti di impegnare tali maggiori risorse per spese non obbligatorie per legge e risorse proprie per partecipazione ad eventi o manifestazioni culturali e sportive, sia nazionali che internazionali.

 

 

Sanzione per mancata approvazione del rendiconto

Il nuovo comma 2-bis dell’articolo 227 del Tuel inserito dalla lettera l) del comma 1 dell’articolo 3 del Decreto introduce una rilevante sanzione a carico degli enti che non approvano nei termini il rendiconto. In caso di mancata approvazione del rendiconto di gestione entro il termine del 30 aprile dell’anno successivo, si aprirà nei confronti dell’ente inadempiente la medesima procedura di scioglimento del consiglio dettata dal comma 2 dell’articolo 141 Tuel nei casi di mancata approvazione del bilancio di previsione.

 

 

Organi di revisione degli enti locali

 

Organo di revisione delle Unioni di comuni

Per mezzo della nuova lettera m-bis) del comma 1 dell’articolo 3, si stabilisce che nelle nuove Unioni di comuni che gestiranno la totalità dei loro servizi in forma associata (sia quelle costituite ai sensi dell’articolo 16 del D.L. n. 138/2012 che quelle classiche ex articolo 32 Tuel) la la revisione economico-finanziaria verrà affidata ad un collegio di Revisori composto da tre membri, che svolge le medesime funzioni anche per i comuni che fanno parte dell’Unione.

La costituzione del nuovo collegio dei Revisori nell’Unione di comuni secondo le modalità del nuovo comma 3-bis dell’articolo 234 Tuel determinerà l’automatica decadenza degli Organi di revisione in carica nei comuni associati.

 

Funzioni dell’Organo di revisione

La lett. o) attraverso la modifica dell’art. 239 del Tuel, rinnova la disciplina delle funzioni dell’organo di revisione economico-finanziario degli enti locali.

In particolare, rispetto alla normativa vigente, si amplia l’ambito di espressione dei pareri che oltre che alla proposta di bilancio di previsione e relative variazioni, (come già previsto dalla previgente disciplina) abbraccia ora anche ad altre specifiche materie. A seguito dell’intervento del Decreto, l’Organo di revisione sarà tenuto ad esprimere pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, in materia di:

1) strumenti di programmazione economico-finanziaria (ad eccezione probabilmente del PEG);

2) proposta di bilancio di previsione, verifica degli equilibri e variazioni di bilancio;

3) modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni;

4) proposte di ricorso all’indebitamento;

5) proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina statale vigente in materia;

6) proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni;

7) proposte di regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali;

Viene, poi, chiarito che nei pareri dell’Organo di revisione sulla proposta di bilancio di previsione deve essere espresso un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto del parere espresso dal Responsabile del servizio finanziario, delle variazioni rispetto all’anno precedente, dell’applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile. Nei pareri sono suggerite all’organo consiliare tutte le misure atte ad assicurare l’attendibilità delle impostazioni. I pareri sono obbligatori. L’Organo consiliare è altresì tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’Organo di revisione.

 

Organo di revisione e Corte dei Conti

Si evolve anche il rapporto che intercorre fra l’Organo di revisione e la Corte dei Conti. Per effetto della modifica alla lettera a) del comma 2 dell’articolo 239 Tuel (operata dalla lettera o) del comma 1 dell’articolo 3 del Decreto) se nella versione precedente della norma l’Organo di revisione poteva ricevere da parte dell’organo regionale di controllo le decisioni di annullamento nei confronti delle delibere adottate dagli organi dell’ente locale, ora invece sarà destinatario di rilievi e di decisioni assunte dalla Corte dei Conti a tutela della sana gestione finanziaria dell’ente.

 

 

Enti strutturalmente deficitari

Individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari

La lettera p) del comma 1 dell’articolo 3 attraverso la modifica dell’articolo 242 Tuel chiarisce che sono da considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie gli enti locali che presentano gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da un apposita tabella, da allegare al rendiconto della gestione, contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari. Il rendiconto della gestione è quello relativo al penultimo esercizio precedente quello di riferimento.

Col nuovo secondo comma dell’articolo 242 Tuel il legislatore del Decreto mira a semplificare e snellire il procedimento per l’adozione dei parametri di riferimento della condizione di deficiarietà strutturale, rimandandoli ad un Decreto del Ministro dell’interno di natura non regolamentare da adottare in concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze.

 

Clausole ad hoc nei contratti di servizio

La lettera q) del comma 1 dell’articolo 3 introduce nell’articolo 243 Tuel il nuovo comma 3-bis che sancisce l’obbligo di inserire nei contratti di servizio stipulati dagli enti locali con le società da essi partecipate (con esclusione di quelle quotate in borsa) apposite clausole volte a prevedere, ove si verifichino condizioni di deficitarietà strutturale, la riduzione delle spese di personale delle società medesime, anche in applicazione di quanto previsto dall’articolo 18, comma 2-bis, del Decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008.

La reale portata applicativa della disposizione non appare del tutto chiara. La collocazione della disposizione all’interno dell’articolo 243 Tuel, che tratta dei controlli a cui assoggettare gli enti locali strutturalmente deficitari o comunque dissestati, potrebbe suggerire in effetti la limitazione dell’obbligo ai contratti di servizio dei soli enti interessati da questo genere di procedure. La stessa relazione accompagnatoria al Decreto considera la disposizione “una nuova limitazione gestionale a carico degli enti deficitari”. Va tuttavia tenuta in considerazione l’interpretazione letterale della disposizione a nostro avviso non sembra prevedere limitazioni particolari e che fa perciò propendere per una valenza generale della norma. L’applicazione della previsione alla generalità dei contratti di servizio degli enti locali italiani del resto si accorderebbe con il contenuto cautelativo della disposizione che indubbiamente costituisce la tutela di un più spedito processo di risanamento per gli enti che in futuro si potessero trovare in condizioni di difficoltà finanziaria, tali da richiedere l’accesso alle procedure di dissesto, deficitarietà strutturale o simili.

Un ultimo dubbio verte sul termine di applicazione della disposizione, che di fatto è già entrato in vigore in seguito alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto. Se infatti non si nutrono dubbi sull’obbligo di previsione delle clausole nei contratti di servizio stipulati fra gli enti all’indomani dell’entrata in vigore del Decreto, maggiori incertezze si nutrono sulla necessità o meno di introdurre tali clausole anche nei contratti di servizio stipulati in precedenza. Il silenzio della norma sul punto non sembra potere fornire una soluzione univoca ai dubbi sulla questione.

 

 

Procedura di pre-dissesto e Fondo Rotativo

Con la lettera r) del comma 1 dell’articolo 3 il Legislatore introduce, in aggiunta a quelle per gli enti strutturalmente deficitari e per gli enti in stato di dissesto finanziario, una nuova procedura di di riequilibrio pluriennale in favore di tutti gli enti per i quali sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario.

Vengono inseriti, dopo l’articolo 243 del Tuel, tre nuovi articoli: il primo, il 243-bis, riferito alla disciplina generale della nuova procedura di riequilibrio pluriennale, il secondo, il 243-ter, relativo all’istituzione di un apposito Fondo di rotazione e il terzo, il 243-quater, concernente le modalità di approvazione del piano di riequilibrio e di controllo della relativa attuazione.

Gli enti locali che possono ricorrere alla nuova procedura sono stati individuati nei comuni e nelle province per i quali, anche in considerazione delle pronunce delle competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, sussistono squilibri strutturali di bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, nel momento in cui si siano rivelate insufficienti le misure degli articoli 193 e 194 del citato Testo Unico, tra cui l’eventuale rateizzazione triennale prevista.

Il ricorso alla nuova procedura è del tutto facoltativo e intende concretizzare un ulteriore strumento ordinamentale offerto al sistema delle autonomie a sostegno delle politiche autonome di risanamento. Esso deve essere deliberato dal Consiglio dell’ente con formale deliberazione, da trasmettere entro 5 giorni alla competente Sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell’interno.

Non possono accedervi tutti gli enti per i quali la Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti abbia già provveduto, a decorrere dalla data di entrata in vigore della disposizione, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (cosiddetto Decreto attuativo premi e sanzioni del Federalismo fiscale), ad assegnare un termine per l’adozione delle misure correttive previste dall’articolo 1, comma 168, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (comma peraltro abrogato dal numero 1-bis) della lettera s)).

La nuova procedura consiste nella predisposizione di un piano pluriennale di riequilibrio finanziario della durata massima di cinque anni compreso quello in corso, con preliminare individuazione e quantificazione dei fattori di squilibrio rilevati, di tutte le misure necessarie per ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio e l’indicazione degli obiettivi e degli importi previsti in ciascuno degli anni del periodo di durata del piano per assicurare l’integrale ripiano del disavanzo di amministrazione e per finanziamento dei debiti fuori bilancio.

Diversamente da quanto già consentito dagli articoli 193 e 194 del Tuel, che prevedono la possibilità ripianare il disavanzo di amministrazione accertato e di finanziare debiti fuori bilancio riconosciuti mediante rateizzazione della durata massima di tre anni compreso quello in corso, agli enti che si trovano nelle predette condizioni di squilibrio finanziario viene, quindi, data possibilità di disporre di un più ampio periodo di rateizzazione (della durata massima di 5 anni), con la condizione di sottoporre il piano di riequilibrio ad una preliminare verifica da parte del Ministero dell’interno e ad una successiva approvazione da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti, nonché ad un rigoroso e continuativo controllo dello stato di attuazione del piano di riequilibrio approvato. Le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente sono sospese dalla data di deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale.

Per agevolare la predisposizione del piano di riequilibrio sono state anche individuate ulteriori misure di favore per le finanze dell’ente, quali la possibilità di deliberare aliquote e tariffe dei tributi locali nella misura massima prevista, anche in deroga ad eventuali limitazioni previste dalla normativa vigente, l’obbligo di assicurare determinati gradi di copertura dei costi di alcuni servizi (servizi a domanda individuale, servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e servizio acquedotto). Viene inoltre concessa all’ente la possibilità di assumere mutui per il finanziamento di debiti fuori bilancio relativi a spese di investimento in deroga ai limiti massimi della capacità di indebitamento previsti dalla normativa vigente, a condizione che esso si sia avvalso della facoltà di deliberare le aliquote o tariffe nella misura massima prevista dalla lettera a) e che abbia previsto l’impegno ad alienare i beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i fini istituzionali dell’ente, nonché abbia provveduto alla rideterminazione della dotazione organica ai sensi dell’articolo 259, comma 6, fermo restando che la stessa non può essere variata in aumento per la durata del piano di riequilibrio.

L’ente dovrà operare una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e passivi indicati in bilancio, avendo cura tra l’altro di verificare la consistenza e l’integrale ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di destinazione.

In ordine alle misure volte alla riduzione della spesa è stato previsto l’obbligo di effettuare una rigorosa revisione della spesa con indicazione di precisi obiettivi annuali di razionalizzazione della stessa, nonché della verifica dei costi di tutti i servizi erogati e della situazione degli organismi partecipati, con adeguata relativa valutazione delle misure da adottare.

A fronte delle possibilità di maggiore rateizzazione delle passività concesse agli enti, è stata prevista una parziale limitazione dell’autonomia degli stessi, con l’assoggettamento degli enti agli stessi controlli in materia di dotazioni organiche e assunzioni di personale e di verifica del grado di copertura di alcuni servizi, previsti per gli enti strutturalmente deficitari e per gli enti dissestati, dagli articoli 243, commi 1 e 2 del Tuel.

Inoltre, al fine di assicurare la rigorosa attuazione delle misure di riequilibrio adottate dall’ente, è stato previsto un monitoraggio a cadenza semestrale, con trasmissione al Ministero dell’interno e alla Sezione regionale della Corte dei conti, di un’apposita relazione sullo stato di attuazione del piano e di raggiungimento degli obiettivi intermedi fissati.

La procedura di approvazione del piano prevede una preliminare istruttoria dello stesso da parte della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali. Entro il termine di 60 giorni dalla data di presentazione del piano, un’apposita sottocommissione della predetta Commissione, composta esclusivamente da rappresentanti scelti, in egual numero, dai Ministri dell’interno e dell’economia e delle finanze tra i dipendenti dei rispettivi Ministeri e dall’ANCI, svolge la necessaria istruttoria anche sulla base delle Linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti e delle indicazioni fornite dalla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti. Inoltre, al fine di supportare la predetta attività istruttoria, è stata prevista la possibilità di avvalersi di cinque segretari comunali e provinciali in disponibilità, nonché di cinque unità di personale particolarmente esperte nella materia, da collocare in posizione di comando o distacco senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.

La mancata presentazione del piano di riequilibrio entro il termine fissato, il diniego dell’approvazione del piano, l’accertamento da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato raggiungimento degli obiettivi intermedi fissati dal piano, nonché il mancato raggiungimento del riequilibrio pluriennale al termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 6, comma 2, del decreto legge n. 149 del 2011 e la conseguente dichiarazione dello stato di dissesto dell’ente.

A sostegno degli enti che fanno ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, per assicurare la stabilità finanziaria degli stessi, è stata prevista la possibilità di concedere anticipazioni a valere sul fondo di rotazione, istituito con il successivo articolo 243-ter denominato “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali”.

L’importo massimo dell’anticipazione attribuibile a ciascun ente locale, nonché le modalità per la concessione e per la restituzione della stessa, viene determinata con Decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, tenendo anche conto dei seguenti criteri:

a) importo contenuto nel limite massimo di euro 300 per abitante per i comuni e di euro 20 per abitante per le province e città metropolitane e della disponibilità annua del fondo;

b) valutazione dell’incremento percentuale delle entrate tributarie ed extratributarie previste nell’ambito del piano di riequilibrio pluriennale

c) valutazione della riduzione percentuale delle spese correnti previste nell’ambito del piano di riequilibrio pluriennale.

L’articolo 243-bis, comma 9 prevede, in caso di accesso al Fondo di rotazione, ulteriori misure di riequilibrio della parte corrente del bilancio dell’ente, riferite principalmente alla riduzione delle spese di personale, di prestazione di servizi, delle spese per trasferimenti e del blocco dell’indebitamento.

 

 

Fondi per gli enti sciolti per mafia

Il nuovo comma 243-quinquies del Tuel introdotto dalla Legge di conversione del Decreto concede la facoltà agli enti locali sciolti per infiltrazioni mafiose, per i quali sussistono squilibri strutturali di bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, di richiedere entro sei mesi dall’insediamento della gestione commissariale, una anticipazione di cassa da destinare nel limite massimo di euro 200 per abitante, al pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e ai conseguenti oneri previdenziali, al pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari, nonché all’espletamento dei servizi locali indispensabili.

 

 

Sanzioni per amministratori e collegio dei revisori degli enti in dissesto

Si introducono mediante una novella all’articolo 248 Tuel (ad opera della lettera s) del comma 1 dell’articolo 3 del Decreto), importanti misure di incabididabilità e responsabilità nei confronti degli organi che si sono resi responsabili del dissesto degli enti da essi amministrati o vigilati.

Gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo grado, responsabili di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati. I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale nè alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici. Ai medesimi soggetti, ove riconosciuti responsabili, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione.

Nel nuovo comma 5-bis inserito nell’articolo 248 Tuel, si prevede inoltre che nei casi in cui, a seguito della dichiarazione di dissesto, la Corte dei conti accerti gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio dei Revisori, o ritardata o mancata comunicazione, delle informazioni, i componenti del collegio riconosciuti responsabili in sede di giudizio della predetta Corte non possono essere nominati nel collegio dei Revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili per un periodo fino a dieci anni, in relazione a


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