Non c’è pace per il lavoro nero: la competenza va al giudice ordinario

         La sanzione per il lavoro nero va ancora in prima pagina, per effetto della sentenza n. 130 del 5 maggio 2008 (dep. il 14 maggio 2008) della Corte Costituzionale che ha dichiarato fondata la questione di legittimità   costituzionale dell’art. 2, comma 1, del D.Lgs. n.  546/92,  sollevata  in riferimento all’art. 102, secondo comma, ed alla VI disposizione transitoria della Costituzione, in quanto la norma si pone in contrasto con il  divieto costituzionale di istituzione  di  giudici  speciali,  laddove  devolve  alla giurisdizione  tributaria  le controversie relative all’irrogazione di sanzioni in materia estranea alla disciplina dei rapporti tributari, in virtù di un mero criterio soggettivo associato     all’appartenenza all’Amministrazione finanziaria dell’ufficio competente   all’irrogazione delle dette sanzioni.


 


         Facciamo il punto sull’intricata vicenda, anche per tentare di fare chiarezza, attendendo, comunque le necessarie istruzioni operative per cristallizzare tutta una serie di problematiche che l’intervento della Corte Costituzionale porta con sé (atti già impugnati davanti ai giudici tributari, atti definiti per omessa impugnazione, atti per i quali sono pendenti i termini per ricorrere, etc.).


         Si anticipa, comunque, che la devoluzione al giudice ordinario dovrebbe permettere per queste controversie da lavoro nero di utilizzare la prova testimoniale, preclusa, invece, in campo tributario.


 


Il tortuoso iter legislativo e amministrativo


 


         Il procedimento di irrogazione delle sanzioni, disciplinato dall’art. 16 del D.Lgs 18.12.1997, n. 472 ha subito un tortuoso iter legislativo e amministrativo.


         Infatti, dapprima, per effetto del D.L n. 12 del 22.2.2002, convertito dalla L. 23.4.2002, n. 73, è stato introdotto l’art. 3, commi 3, 4 e 5, secondo cui ferma restando l’applicazione delle sanzioni previste, l’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione obbligatorie, è altresì punito con la sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione. Alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro. Competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 è l’Agenzia delle Entrate. Si applicano le disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del comma 2 dell’art. 16  (così impedendo le memorie difensive).



 


         Successivamente, l’art. 36-bis, del D.L. n. 223/2006, inserito dalla legge di conversione, n. 248/2006, al comma 7, lettere a) e b), ha modificato, a far data dal 12 agosto 2006, rispettivamente i commi 3 e 5 dell’originaria disposizione normativa, incidendo sulle sanzioni in  materia  di utilizzazione di lavoratori irregolari  e  sugli organi competenti alla loro applicazione: la misura della sanzione non  è  più  fissata  in  misura proporzionale ma quantificata in un una somma fissa che varia da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di  lavoro effettivo (adeguandosi così al principio stabilito dalla Corte Costituzionale  con  la sentenza  del  12  aprile  2005, n. 144 che ha dichiarato incostituzionale l’art.3, comma 3,  del  D.L. n. 12 del 2002, nella parte in cui non ammetteva la possibilità di  provare che il rapporto di lavoro irregolare avesse avuto inizio successivamente al 1° gennaio dell’anno nel quale è stata constatata la violazione); la competenza all’irrogazione  della sanzione viene devoluta alle Direzioni provinciali del Lavoro, mentre alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia  fiscale,  contributiva  e  del lavoro.


 


         La circolare n. 35 del 30 maggio 2007, diramata dall’Agenzia delle Entrate ha dato tutta una serie di indicazioni (1) che non trovato hanno l’avallo del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale che, con nota prot. n. 25/I/0006980 del 1° giugno 2007, non le ha condivise (2).


 


         E’ quindi intervenuto il legislatore con l’art. 1, comma 54, della legge n. 247 del 24 dicembre 2007, modificando l’art. 36-bis del D.L. n. 223/2006, conv. in L, n. 248/2006, e inserendo il comma 7-bis, attribuendo la competenza ad irrogare la sanzione per lavoro nero all’Agenzia delle Entrate, per le violazioni constatate fino all’11 agosto 2006, ponendo così fine al contrasto creatosi.


 


         Da ultimo, l’art. 7, comma 1, del D.L. n. 248 del 31 dicembre 2007 ha prorogato al 30 giugno 2008 il termine per la notifica dei provvedimenti di sanzione relative alle violazioni constatate fino al 31 dicembre 2002, per le quali il termine sarebbe scaduto il 31 dicembre 2007. Quindi, saranno gli uffici delle Entrate a dover notificare i relativi provvedimenti sanzionatori.


 


La competenza a decidere


 


         Pochi mesi fa, con ordinanza n. 3171 del 18 dicembre 2007 (dep. l’11 febbraio 2008) la Corte di Cassazione a  SS.UU. ha riconosciuto la natura  tributaria  a  tutte  quelle prestazioni che non trovino  giustificazione  o  in  una  finalità  punitiva perseguita dal soggetto pubblico, o in un  rapporto  sinallagmatico  tra  la prestazione stessa ed il beneficio che il singolo riceve: rientrano pertanto nel sistema fiscale le entrate pubbliche che mirano a fronteggiare una spesa di interesse generale, ripartendone l’onere sulle categorie sociali  che  da questa spesa traggono vantaggio, o che comunque determinano  l’esigenza  per la “mano pubblica” di provvedere.


 


         La previdenza obbligatoria rientra, quindi nell’ambito fiscale perché si concreta nell’obbligatorio esborso da parte di lavoratori e datori di  lavoro  di  somme  che  verranno  nel  loro  insieme utilizzate nell’interesse dei lavoratori, e per  garantire  il  rispetto  da parte dei datori di lavoro dei principi di solidarietà sociale, ma senza che questo beneficio collettivo si rifletta necessariamente in un vantaggio  per i singoli; ai quali, peraltro,  non  è  consentito  (neppure  se  lavoratori autonomi) di sottrarsi ai conseguenti oneri rinunciando ai  diritti  che  il sistema assicura,  o  assumendo  di  non  poter  in  concreto  trarre  alcun beneficio dal sistema stesso. Da ciò discende, per la Corte di Cassazione,  che  il  legislatore  ben  ha potuto, senza violare l’art. 102 della Costituzione, attribuire al giudice tributario le controversie relative all’opposizione avverso atti irrogativi delle sanzioni amministrative  emessi  dall’Amministrazione  finanziaria   per   violazione dell’art. 3, comma terzo, del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12, convertito nella legge n. 23  aprile  2002,  n.  73,  relativo  all’omessa  registrazione  di lavoratore dipendente nelle scritture obbligatorie.


 


         “Al  giudice  tributario  possono  cioè  essere   attribuite   tutte   le controversie che rientrano nella materia tributaria latamente intesa,  ivi comprese quelle che derivino dalla applicazione di  sanzioni  conseguenti  a violazioni di carattere tributario”.


         Del pari non sono fondati – ad avviso della Corte – “ eventuali  dubbi di costituzionalità circa il  fatto  che,  attraverso  la  disposizione  che attribuisce al giudice tributario la giurisdizione  relativa  alle  sanzioni inflitte da uffici finanziari,  ricada  nella  giurisdizione  tributaria  la controversia su cui qui le Sezioni Unite sono chiamate a pronunciarsi. E ciò anche ove si ritenga presupposto indispensabile affinché la previsione della giurisdizione tributaria appaia conforme a Costituzione (art.  102,  secondo comma) che la cognizione attenga a  controversie  connesse  a  tributi,  dal momento che la sanzione di cui all’art. 3 del decreto-legge n. 12  del  2002 ha – a giudizio di questa Corte – valenza tributaria, concernendo l’elusione  degli  oneri  contributivi  e  la violazione di nonne  previdenziali,  aventi  –  come già si è esposto – natura latu sensu tributaria. Parimenti nessun profilo di incostituzionalità si  delineerebbe  ove  si ritenesse che questa materia è stata sottratta alla giurisdizione tributaria dal decreto-legge 4  luglio  2006,  n. 223…..  ed ha demandati  le  sanzioni di cui ci andiamo occupando alle cure della Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente (3) .


 


La sentenza della Corte Costituzionale


 


         Come abbiamo già anticipato, con sentenza n. 130 del 5 maggio 2008 (dep. il 14 maggio 2008) la Corte Costituzionale  ha dichiarato fondata  l’illegittimità  costituzionale  dell’art. 2,  comma  1,  del D.Lgs. n. 546/92, nella parte in cui  attribuisce  alla giurisdizione tributaria le controversie  relative  alle  sanzioni  comunque irrogate da uffici finanziari, anche laddove esse conseguano alla violazione di disposizioni non aventi natura tributaria.


         La Corte Costituzionale, dopo aver preliminarmente disatteso la richiesta di restituzione degli atti ai rimettenti formulata dall’Avvocatura dello  Stato  in  ragione del sopravvenuto mutamento del quadro normativo di riferimento, afferma che ai sensi dell’art. 5  del  c.p.c.,  la giurisdizione si determina “con riguardo alla legge vigente (…)  al  momento della proposizione della domanda e non hanno rilevanza rispetto  ad  esse  i successivi  mutamenti  della  legge”….   “Conseguentemente, la perpetuatio jurisdictionis impedisce che la modifica  normativa  in  base  alla  quale, secondo l’Avvocatura,  si  determina  l’effetto  di  attribuire  al  giudice ordinario la giurisdizione  sulle  controversie  in  questione,  incida  sui giudizi a quibus, in quanto al  momento  della  proposizione  della  domanda sussisteva – secondo la prospettazione del rimettente – la giurisdizione del giudice tributario (ordinanza n. 297 del 2007)”.


 


         La stessa Corte Costituzionale, ha, anche di recente, ribadito che “la  giurisdizione tributaria deve essere  considerata  un  organo  speciale  di  giurisdizione preesistente  alla  Costituzione“ (sentenza  n. 64  del  2008), e riconosciuto che l’oggetto di tale giurisdizione, così  come  la  disciplina degli  organi  speciali,  ben  possano  essere  modificati  dal  legislatore ordinario,  il  quale,  tuttavia,  incontra  precisi  limiti  costituzionali consistenti nel “non snaturare (come elemento essenziale  e  caratterizzante la giurisprudenza speciale) le materie  attribuite”  a  dette  giurisdizioni speciali e nell’ “assicurare la conformità  a  Costituzione»  delle  medesime giurisdizioni (ordinanza n. 144 del 1998)”.


 


         Con specifico riguardo alla giurisdizione tributaria,  la Corte  ha poi precisato con riguardo a questioni di legittimità analoghe a  quelle  in esame, che essa “deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla  natura tributaria del rapporto e che la medesima non può essere ancorata al  solo dato formale e soggettivo, relativo all’ufficio competente  ad  irrogare  la sanzione (ordinanza n. 34 del 2006)”.


 


         Sulla base di tali considerazioni, la Corte richiama ancora la sentenza n. 64 del 2008 ove si è affermato che “l’attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non aventi natura tributaria comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali. Tale illegittima  attribuzione può derivare, direttamente, da una  espressa  disposizione  legislativa  che ampli  la  giurisdizione  tributaria  a  materie  non   tributarie   ovvero, indirettamente,  dall’erronea  qualificazione  di  tributaria   data   dal legislatore (o dall’interprete) ad una particolare materia (come avviene, ad esempio, allorché  si  riconducano  indebitamente  alla  materia  tributaria prestazioni patrimoniali imposte di natura non tributaria)”.


         Per la Corte Costituzionale, “la lettura che dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 546 del  1992,    il  diritto  vivente,  finisce  per  attribuire  alla giurisdizione tributaria le  controversie  relative  a  sanzioni  unicamente sulla base del mero criterio soggettivo costituito dalla natura  finanziaria dell’organo competente ad irrogarle e, dunque, a  prescindere  dalla  natura tributaria del rapporto cui tali sanzioni ineriscono. Essa, dunque, si  pone in contrasto con l’art.  102,  secondo  comma,  e  con  la  VI  disposizione transitoria della Costituzione, risolvendosi nella  creazione  di  un  nuovo giudice speciale”.


   


Francesco Buetto


29 Maggio 2008








NOTE


(1) Fra l’altro, per quanto concerne le violazioni constatate anteriormente alla data  di entrata in vigore della legge di conversione n. 248 del 2006 –  ossia  prima del 12 agosto 2006 – la competenza ad  irrogare  la  sanzione  in  argomento è stata assegnata alla Direzione provinciale  del  lavoro,  non  rilevando  al riguardo la provenienza né la data della constatazione.  Appare evidente la volontà  del  legislatore  di  intervenire esclusivamente, per effetto della nuova  normativa,  sull’organo  competente all’irrogazione della  sanzione  e  non  anche  su  quello  competente  alla constatazione della violazione, che, in base al predetto comma 4, è  tuttora attribuita  agli  “organi  preposti  ai  controlli   in   materia   fiscale, contributiva e del lavoro”. In altri termini, dal combinato disposto del comma 4 e del nuovo comma 5 dell’art.3 del D.L. n. 12 del 2002, risulta che, a decorrere dal 12  agosto 2006, alla Direzione provinciale  del  lavoro  è  demandato  il  compito  di contestare la violazione e di irrogare la sanzione, senza che, tuttavia,  le sia riservato in esclusiva il compito di constatare il fatto suscettibile di integrare gli estremi della violazione. Alle Entrate spetta ancora la constatazione dei fatti illeciti. Sulla base di quanto espresso normativamente, e confermato dalla prassi, gli uffici dell’Agenzia erano stati invitati a trasmettere gli esiti dell’attività di constatazione delle  violazioni  in esame alle competenti Direzioni provinciali del lavoro.



(2) Il Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale ha declinato la competenza per l’irrogazione della sanzione, ritenendo che per le violazioni consumate anteriormente al 12 agosto 2006 e non ancora notificate ai trasgressori “ ricadono integralmente nell’ambito della previgente disciplina del D.L.12/2002, continuando per le stesse a trovare applicazione il regime procedimentale e sanzionatorio che individua nell’Agenzia delle Entrate il soggetto competente alla irrogazione della sanzione, commisurata al costo del lavoro e assoggettato al regime procedimentale del D.Lgs.n.472/1997”, sulla base del principio del tempus regit actum.


(3) Cfr. ordinanza n. 2888 del 12 gennaio 2006 della Corte di Cassazione, e depositata in data 10 febbraio 2006, che poneva  fine  ad  alcune  incertezze manifestatesi fra i giudici tributari, secondo cui la giurisdizione tributaria non incontra limiti di  carattere costituzionale, fatto salvo il principio di ragionevolezza e, quindi,  tale giurisdizione, in materia di sanzioni, è correlata dalla legge vigente  non solo alla natura della norma violata, ma anche  all’organo  che  irroga  la sanzione, in quanto l’art. 2 del D.Lvo. n. 546 del  1992  (come  sostituito dall’art.12, comma 2, della L. n. 448 del 28 dicembre  2001), attribuisce alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi  ad  oggetto  le sanzioni amministrative irrogate dagli uffici finanziari. Alla  stregua  di tale  principio,  deve  essere  dichiarata  la  giurisdizione  del  giudice tributario in ordine all’opposizione ad ordinanza di ingiunzione pagamento, emessa dall’Agenzia delle Entrate, in relazione alla violazione,  accertata da  un  ufficio  provinciale  del  lavoro,  da   parte   dell’imprenditore, dell’obbligo di registrazione dei lavoratori impiegati.

Condividi:
Maggioli ADV
Gruppo Maggioli
www.maggioli.it
Per la tua pubblicità sui nostri Media:
maggioliadv@maggioli.it www.maggioliadv.it