Riforma della Giustizia Tributaria: dibattito al Senato della Repubblica – 18/7/2018

Riforma della giustizia tributaria: si è svolto oggi presso la sala Isma del Senato un incontro dedicato alla modifica dell’ordinamento della giurisdizione tributaria, organizzato dalla rivista specializzata CommercialistaTelematico.com (la prima del settore nata in Italia sulla rete internet, nel luglio 1995) per poter discutere ed approfondire le disposizioni inserite nel disegno di legge di iniziativa del senatore Luigi Vitali, progetto legislativo che ha preso spunto dai numerosi e continui suggerimenti dell’avvocato Maurizio Villani, tante volte trattati nei numerosi convegni organizzati con la sua collaborazione dalla detta rivista telematica.

Insieme all’avv. Villani ha presenziato all’incontro il senatore Vitali che ha sollecitato i partecipanti a segnalare gli eventuali ritocchi al testo ritenuti utili per migliorare la proposta, che naturalmente non è immodificabile.

Il disegno di legge si preoccupa infatti di fissare gli importanti principii e concetti fondamentali per migliorare la giurisdizione tributaria, attualmente regolata dall’ormai vecchio D.Lgs 31/12/1992 n. 545, allora emanato su delega del Governo contenuta nella Legge 413/1991, un modello organizzativo pensato quindi quasi 30 anni fa…

Che la giustizia tributaria abbia necessità di essere rinnovata è oramai un dato di fatto, riconosciuto.
Ad esempio lo sostiene il prof. Franco Gallo, stimatissimo giurista, ex Presidente della Corte Costituzionale, come da lui stesso sostenuto in un interessantissimo approfondimento pubblicato sul Sole-24 Ore dello scorso 23 giugno, ecco l’incipit:
“Credo che gli addetti ai lavori siano un po’ tutti d’accordo nel ritenere maturi i tempi per procedere a una revisione organica del sistema di giustizia tributaria. Esistono, infatti, i presupposti teorici e pratici per riprendere un’iniziativa riformatrice diretta a portare il processo tributario nell’alveo del giusto processo quale configurato dall’art. 111 della Costituzione. L’obiettivo principale dovrebbe essere quello di trasformare il giudice speciale tributario in un giudice a tempo pieno, professionalmente competente, con un trattamento economico dignitoso e, soprattutto, rispondente ai principi di imparzialità, terzietà ed indipendenza.”

Dello stesso parere il Presidente dell’UNCAT, unione delle Camere degli Avvocati Tributaristi, anche lui intervenuto sul Sole-24Ore del 29/6/2018.

Bene, questi obiettivi sono già stati inseriti nel DDL n. 243 di iniziativa del senatore Luigi Vitali, comunicato alla presidenza del Senato il 10/4/2018, dedicato proprio all’ordinamento della giurisdizione tributaria.

A rafforzare questa onda riformatrice sono ultimamente intervenuti i suggerimenti  pubblicamente scritti nelle relazioni dei presidenti delle Commissioni Regionali in occasione dell’apertura dell’anno giudiziario 2018. Nel corso del nostro convegno al Senato l’avv. Maurizio Villani le ha richiamate una per una, riportando con precisione al pubblico presente, che ha gremito la sala fino all’ultimo dei posti disponibili, le frasi delle singole relazioni dei Presidenti ed è così risultato che praticamente in tutte le sedi regionali si è ufficialmente auspicata la riforma del settore.

A questo punto la necessità di intervenire è sostenuta dalla più autorevole dottrina, dalla stessa magistratura tributaria, dai professionisti abilitati alla difesa, dai contribuenti. L’unico “player” che sembra non avere interesse a cambiare le cose e che ha finora sempre fatto resistenza risulta essere il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Occorre quindi, in collaborazione con la volontà della classe politica, abbattere quest’ultimo muro di resistenza psicologica al cambiamento.

Nel corso del citato incontro l’avv. Villani ha esposto le sue tesi che, nella sostanza si propongono di parificare la giurisdizione tributaria alla giustizia ordinaria, con la nascita quindi della cosiddetta “quarta magistratura” dopo quella ordinaria, amministrativa e contabile (si discute simpaticamente se invece la quarta posizione sia da attribuire alla magistratura militare…).

I principi su cui si basa la proposta di riforma sono quelli dell’imparzialità del giudice, della loro indipendenza, della terzietà, della professionalità.
Si mira a mettere il contribuente sullo stesso piano dell’Agenzia delle entrate (o diverso ente impositore) perché invece, attualmente, non si può dire che contribuenti e difensori abbiano le stesse armi a disposizione (sotto questo aspetto un notevole passo avanti è stato fatto con l’ultima riforma del 2015, anche questa tanto sollecitata dall’avv. Villani).

L’indipendenza dei Giudici deve essere anche quella “apparente”: ad esempio suona molto male a chi si deve difendere da un accertamento fiscale che le persone che giudicheranno la controversia siano retribuiti (pochissimo!) dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Certo, non è assolutamente in dubbio l’imparzialità dei giudici, su questo nessuno mette dubbi e tra l’altro, come ha correttamente evidenziato la Dott.ssa Giuliana Passero, del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, gentilmente intervenuta al convegno, loro non hanno nessun contatto con il ministero se non quello dell’incasso del compenso (che ovviamente un qualche ente dello Stato deve necessariamente erogare!) ma comunque a questo si aggiunge che tutta l’organizzazione amministrativa delle Commissioni, compreso il personale dipendente, è demandata al Ministero, quindi probabilmente la terzietà va letta come obiettivo che nella sostanza deve essere rivolto più all’organizzazione amministrativa che non sui giudici.
A questa sorta di “malessere” dei contribuenti nei confronti di chi sta sopra alla Giustizia Tributaria si unisce anche il fatto che in tante località italiane gli uffici delle Commissioni Tributarie si trovano fisicamente negli stessi immobili, nelle stesse sedi, dell’Agenzia delle entrate, e anche questo influisce sulla sensazione di inferiorità del cittadino davanti alla giustizia.

Si sottolinea anche un altro importante tassello della riforma: l’articolo 8 dedicato alle incompatibilità prescrive – tra le altre – che non possono diventare giudici tributari i dipendenti o ex-dipendenti dell’amministrazione finanziaria che prestano o hanno prestato servizio presso gli uffici dell’Agenzia delle entrate e delle dogane e dei monopoli o ex agenzia del territorio; lo stesso divieto è rivolto agli appartenenti o ex appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza: attenzione! “EX”… quindi non solo – ovviamente gli attuali dipendenti non possono essere giudici tributari ma mai lo potranno essere in futuro! Allo stesso modo chi vorrà fare il giudice tributario dovrà cancellarsi dagli albi professionali. Non  potranno diventare giudici tributari nemmeno i magistrati ordinari, amministrativi e contabili in servizio o in pensione.

Anche nel mondo tributario, come in tutti i processi, le formalità assurgono al ruolo di sostanzialità.
Ecco quindi alcuni dei motivi per cui la gestione dei giudici deve passare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri abbandonando il Ministero dell’Economia delle Finanze.

La presidenza del Consiglio dei Ministri non compare per caso ma in quanto già coinvolta dall’art. 29 del D.Lgs. 31/12/1992 n. 545 nell’alta sorveglianza sulle Commissioni Tributarie e sui Giudici tributari, quindi sotto questo aspetto si tratterebbe solo di un ulteriore importante approfondimento della sorveglianza, attribuita così ad un ente terzo nel processo.

Uno degli altri principi fondamentali su cui si fonda l’auspicata riforma è quello della professionalità dei giudici.
Non serve nascondere che finora l’incarico di giudice tributario è per tanti solo un secondo o addirittura un terzo lavoro, portato avanti strappando – a volte con difficoltà e spesso con tanta passione – il tempo necessario ad altri incarichi più importanti e sicuramente più remunerativi.
Ma molte volte si discute in Commissione Tributaria di controversie di valore elevato, importi che possono mettere in crisi cittadini “privati” ed aziende, importi che possono portare al fallimento di aziende, alla chiusura di attività e alla perdita di posti di lavoro per le persone coinvolte, il tutto poi riverberato sulle corrispondenti famiglie. È ovvio: se un’azienda incappa in inadempimenti sarà responsabile di ciò che ha commesso, con tutte le giuste conseguenze del caso e dovrà pagare tutti gli importi dovuti, questo non è in discussione. Quello che è però fondamentale è che la controversia sia giudicata da persone molto competenti sulla materia, non da persone che a volte si impegnano solo per hobby, a tempo perso, come seconda attività esercitata, più per soddisfazione personale che per conoscenza della materia. È mai possibile che controversie a volte dipendenti da interpretazioni molto tecniche, dipendenti da norme strettamente fiscali,  ad esempio di fiscalità internazionale solo per fare un esempio, possano essere giudicate da persone laureate in materie che nulla hanno a che fare con Fisco?
No, non è più possibile!

Nella nostra proposta di riforma della giustizia tributaria si prevede che i giudici debbano esercitare la loro attività a tempo pieno, devono dedicarsi solo ed esclusivamente a quella mansione, che deve essere la loro occupazione lavorativa unica, e devono essere parificati ai giudici ordinari che si occupano di processo civile.
Si deve trattare di persone con laurea in giurisprudenza o economia, assunte previo concorso pubblico e sostenimento di un esame; e nella commissione esaminatrice devono esserci magistrato di cassazione, professori universitari diritto tributario, avvocati tributaristi, commercialisti e consulenti del lavoro.

Peraltro anche nel consiglio di presidenza della giustizia tributaria (attualmente composto da 15 persone) si suggerisce che devono essere presenti anche commercialisti, i naturali interpreti delle difese tributarie. In merito al numero dei componenti del Consiglio, il prof. Giuseppe Caracciolo nel corso del dibattito ha suggerito di ridurlo a cinque, numero che ritiene più che sufficiente per gestire il mondo dei giudici tributari, che nel progetto di riforma si intende ridurre dagli attuali circa 3.000 a non più di 1.000 ma probabilmente ne potrebbero bastare 800.

La riduzione è permessa dal fatto che attualmente i circa 3.000 giudici lavorano sulla materia con un impegno part-time mentre dopo sarebbero impiegati a tempo pieno.

Uno dei problemi sollevati nel corso dell’incontro è stato quello della copertura finanziaria dell’operazione: sotto questo aspetto la Dott.ssa Passero ha confermato che le stime calcolate portano a ritenere che la nuova organizzazione proposta col DDL non andrebbe ad aumentare l’importo di circa 211 milioni di euro che attualmente grava sul bilancio dello stato per la gestione dei processi tributari.
Tra le novità proposte va anche segnalata, e quantificata nelle spese, la disposizione di cui all’articolo 6, che al comma 5 prevede una serie di casi in cui il giudice (super-competente, a tempo pieno) sarà monocratico, ad esempio per le controversie di valore non superiore a 20.000 euro (che si potrebbero incrementare a 50.000 euro?). Non si dimentichi che una buona parte del contenzioso ha per oggetto liti di modesto importo.

Lo stravolgimento che si propone è “copernicano” ed è importante sapere che in questo momento il compenso dei giudici tributari è pari a soli 25 euro (!!) a sentenza e che le udienze necessarie per discutere delle sospensioni della riscossione addirittura non sono proprio pagate! Compenso zero!
E vogliamo parlare del rimborso delle spese? Se un giudice si deve muovere in trasferta per recarsi alla sede della Commissione percepisce 1 euro di rimborso per ogni controversia giudicata!! Un euro a sentenza!
È evidente che con riconoscimenti economici di questi tipo i giudici possono impegnarsi solo avendo almeno un’altra attività prevalente e questo poi si ripercuote negli approfondimenti che i giudici possono dedicare ai ricorsi.
la proposta è pertanto che il compenso dei giudici e la loro possibile carriera professionale devono essere le stesse dei giudici che si occupano di processo civile, pur restando la giustizia tributaria autonoma e speciale.

La copertura finanziaria come detto c’è ma non solo… si sostiene che lo Stato potrà proprio guadagnarci: da una parte grazie alla rapidità dei giudicati (i giudici saranno a tempo pieno) che porterà ad introitare molto prima di adesso le somme dovute e dall’altra parte perché dopo la riforma i contribuenti eviteranno di presentare quei tanti ricorsi che oggi vengono depositati pur con poche possibilità di vittoria ma con qualche possibilità che un buon commercialista o avvocato riescano ad approfittare del poco tempo dedicato dai giudici allo studio approfondito della controversia.

Si prevede pertanto un enorme smaltimento delle cause pendenti ed anche questo darà un grande beneficio alla Corte di cassazione dove il 50% delle cause è inerente pratiche fiscali, a conferma che contribuenti e difensori dopo i primi due gradi di giudizio sperano ancora, con l’attuale ordinamento, di avere soddisfazione nell’ultimo grado.  Ma se, dopo la riforma, chi avrà giudicato per due gradi saranno magistrati super-preparati ci sarà un grosso freno nel continuare battaglie già perse.

Ma soprattutto l’aspetto decisamente fondamentale è quello dell’obiettivo del raggiungimento di un processo tributario giusto, ad armi pari, come peraltro imposto dall’art. 111 della Costituzione che testualmente recita:

La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.

Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata.

Il funzionamento della giustizia (di tutti i generi naturalmente, non solo quella tributaria) è uno degli obiettivi fondamentali dello Stato.

**

Nel corso del convegno del 18/7 tenutosi al Senato molto apprezzati sono stati i numerosi interventi delle categorie presenti, ognuno ha apportato i propri dubbi e i propri suggerimenti, lo spirito propositivo è stato ai massimi livelli.

Il presidente della Associazione Nazionale Magistrati Tributari, Ennio Attilio Sepe, ha focalizzato la sua attenzione su diversi importanti punti quali la necessità di precisare bene compensi e possibilità di carriera dei giudici tributari per evitare che solo pochissimi possano ambire a questo settore a scapito di altri meglio remunerati, ed anche ad esempio sulla necessità di valutare bene il periodo transitorio dopo l’approvazione della riforma, un momento di particolare importanza sia per la previsione della fortissima riduzione del numero dei giudici sia per il rischio di perdere professionalità di altissimo livello attualmente esistenti. Occorrerà pertanto stabilire il numero degli attuali giudici tributari che potranno continuare la loro opera senza dover passare dal concorso. Il presidente ha anche fatto notare che in questo periodo la durata media dei processi – prima di arrivare alla Cassazione – è di soli tre anni, un tempo ridottissimo soprattutto se paragonato a quelli degli altri processi.

Ci sono poi stati altri graditissimi ed interessantissimi interventi quali quelli Dott. Angelo Gargani, Garante del contribuente presso la direzione regionale delle Entrate di Roma ed ex magistrato, quello di Antonio Genise, Presidente della U.G.T., Unione Giudici Tributari; il prof. Giuseppe Caracciolo, giudice di cassazione, la già citata Dott. Giuliana Passero del consiglio di presidenza della giustizia tributaria. In rappresentanza della categoria dei commercialisti da segnalare l’ottimo intervento del Dott. Paolo Florio, coadiuvato dalla Dott.ssa Raffaella Messina, dell’Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili e a latere l’intervento del Dott. Giuseppe Zappulla, tesoriere nazionale di Unagraco, una delle (purtroppo troppe) sigle sindacali dei commercialisti, che ha manifestato l’integrale gradimento del progetto di riforma già oggetto di approfondimento nei mesi scorsi a Cassino.
Il Presidente del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti, Dott. Massimo Miani, non ha potuto presenziare all’iniziativa a causa di precedenti impegni già assunti ma ha manifestato l’interesse ad approfondire le proposte.
All’incontro hanno partecipato, in rappresentanza del mondo politico, oltre naturalmente al Sen. Luigi Vitali, la Sen. Donatella Conzatti ed il Sen. Luciano D’Alfonso, anche loro favorevoli alla riforma della Giustizia Tributaria.
Per impegni impellenti dell’ultimo momento non hanno potuto dare seguito all’annunciata partecipazione i senatori Antonio Barboni ed il Sen. Emiliano Fenu che si spera vorranno comunque aiutarci nella conclusione di questo percorso iniziato ormai venti anni fa dall’avv. Maurizio Villani, che in tutto questo lungo periodo si è battuto per arrivare a migliorare tutti i difetti del processo tributario, da lui vissuti ed analizzati sul campo giorno per giorno.

Trattandosi di un progetto di riforma che non impatta su argomentazioni politiche e che in pratica tutti gli attori coinvolti, a partire dai cittadini, per passare attraverso i difensori ed i giudici tributari, hanno detto e dichiarato ufficialmente di volere, ci auguriamo che le forze politiche di ogni settore possano ascoltare queste richieste e portare a compimento questo progetto.

Roberto Pasquini

18 luglio 2018

CLICCA QUI PER CONSULTARE IL DISEGNO DI LEGGE N. 243 presentato al SENATO

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