Il piano di razionalizzazione delle società partecipate locali redivivo nella legge di stabilità approvata alla Camera

di Roberto Camporesi

Pubblicato il 11 dicembre 2014

la Legge di Stabilità rilancia le opzioni di riduzione e razionalizzazione delle società partecipate dagli enti locali

L’art. 43 della legge di stabilità per l’anno 2015 è intitolato “Razionalizzazione delle società partecipate locali” sta vivendo un momento di vita a fasi alterne: il termine di moda potrebbe essere “ad assetto variabile”. L’evoluzione del testo di questa norma nel suo iter di approvazione da parte del Parlamento è molto movimentata. E’ il testo in bozza del DDl, approvato dal Governo, che prevede il piano di razionalizzazione; poi invece al Parlamento viene inviato il testo finale senza piano di razionalizzazione. Alla Camera, con uno specifico emendamento, viene riproposto il piano di razionalizzazione nel testo identico alla bozza del Governo. Tutti attendono il testo approvato in via definitiva, e manca ancora il passaggio al Senato, per capire cosa sta succedendo.

Alcune riflessioni di prima lettura sono però già delineabili. L’art. 43, nel testo approvato per il momento solo dalla Camera, recepisce solo in parte, le indicazioni fornite dal Commissario Cottarelli con il proprio documento del 7/08/2014 che porta la stessa denominazione dell’articolo della legge.

L’art. 43 si articola su due grandi sezioni: la prima prevede obbligatoriamente un “piano operativo di razionalizzazione” delle società e delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente detenute; la seconda sezione prevede una profonda revisione della disciplina dell’organizzazione delle gestioni dei servizi pubblici locali a rilevanza economica e rete, con specifica modifica all’art. 3 bis del d.l. n. 138/2011 convertito con modifiche nella legge n. 148/2011.

In questa prima parte si tracceranno le considerazioni, desumibili da una prima lettura dell’articolato normativo, sulla disciplina del piano operativo di razionalizzazione confrontando anche la relazione del Commissario Cottarelli per evidenziare gli aspetti che non sono stati recepiti dal Legislatore. La seconda parte riguarderà invece la nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica a rete e gli effetti delle operazioni di razionalizzazione anche sui bilanci dell’ente locale.

Il piano operativo di razionalizzazione

La norma fa salve le disposizioni contenute nell’art. 3 comma 27 e ss. della legge finanziaria per il 2008 i cui termini sono stati riaperti dall’art. 1 comma 569 delle legge 27/12/2013 n. 147 (legge di stabilita per il 2014) e che ha introdotto un meccanismo di diritto di recesso ex lege per consentire l’exit degli enti locali dalle società di capitali per le quali non ricorrono più le condizioni di detenibilità della relativa partecipazione da parte degli enti locali.

Pertanto, così come desumibile dalla Relazione Cottarelli, anche il legislatore conferma norma cardine del nostro ordinamento l’art. 3 comma 27 delle legge per trovare i fondamenti giuridici della capacità giuridica degli enti locali di detenere partecipazione in società di capitali. Per una sua più attuale interpretazione si rinvia alla stessa relazione del Commissario Cottarelli.

Le regioni, le provincie, i comuni, le camere di commercio, le università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali a decorrere dal 1/01/2015 avviano un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni azionarie direttamente o indirettamente possedute.

I soggetti attivi sono stati chiaramente individuati dalla norma e sono solo quelli che costituiscono le pubbliche amministrazioni “locali”; rimangono fuori tutte le amministrazioni centrali dello stato e del “parastato”.

I soggetti incisi sono invece le società e partecipazioni detenute direttamente ed indirettamente. Diversamente da quanto previsto dall’art. 3 comma 27 LF 2008 il perimetro dell’indagine non si ferma alle sole partecipazioni dirette né la norma individua il limite della catena di controllo – la cui disciplina di riferimento è contenuta nell’art. 2359 del codice civile - e soprattutto neppure quello per la individuazione del mero collegamento che si sostanzia nella partecipazione compresa fra il 50% ed il 21% dell’intero capitale sociale. La norma non richiama le aziende speciali e le istituzioni come invece faceva riferimento la legge che delegava l’attività del Commissario Cottarelli1 e pertanto a rigore di una interpretazione strettamente letterale tali soggetti vengono esclusi dal perimetro del piano operativo di razionalizzazione e si ritiene che neppure la “vis espansiva” di alcune pronunce della Corte dei Conti possono ritenere che esse siano ricomprese.

L’obiettivo del piano operativo di razionalizzazione è quello di procedere ad una riduzione delle società partecipate anche tenendo conto dei seguenti criteri:

  • eliminazione società non indispensabili: la locuzione “non indispensabili” rafforza quanto già disposto nell’art. 3 comma 27 citato e deve leggersi nel senso che l’attività della società non è diversamente ottenibile in altro modo o meglio non è ottenibile dal “mercato”. Preme infatti ricordare che secondo l’art. 3 comma 27 citato gli oggetti delle società che possono essere detenibili sono : (i) la produzione di servizi o attività strettamente necessarie alla finalità istituzionale dell’ente o (ii) la produzione di servizi di interesse generale nei limiti di competenza dell’ente stesso. Ora secondo recente sentenza Corte Costituzionale i servizi di interesse generale coincidono nel nostro ordinamento con i servizi pubblici locali e secondo altro orientamento del Consiglio di Stato i servizi pubblici sono quelli previsti per legge e pertanto la legge disciplina l’ampiezza della classe dei servizi pubblici. Se ne deve quindi concludere che sono i servizi strettamente necessari al perseguimento del fine istituzionale dell’ente che debbono essere “indispensabili” allorché non reperibili sul mercato;

  • eliminazione di partecipazioni in società con oggetto analogo o similare: trattasi del noto principio della non proliferazione degli organismi esterni alla PA che hanno attività analoga;

  • aggregazione su scala più vasta per le società che svolgono servizi pubblici locali, per il cui commento si rinvia alla seconda parte;

  • contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione: (i) degli organi amministrativi; (ii) degli organi di controllo, (iii) delle strutture aziendali; (iv) riduzione delle relative remunerazioni.

Il contenuto del piano operativo comprende una specifica Relazione tecnica e deve evidenziare:

- le società coinvolte;

- i tempi di attuazione delle azioni previste nel piano;

- le modalità di attuazione che quindi dovranno essere indicate per singole azioni (cessioni, fusioni, scissioni ecc);

- il dettaglio dei risparmi da conseguire.

I tempi di operatività sono:

- entro il 31 marzo 2015 redazione del piano operativo di razionalizzazione che compete nel caso di enti pubblici locali: al presidente della provincia o al sindaco, al direttore generale e al dirigente del servizio partecipazioni;

- entro 31/12/2015 il termine entro il quale deve essere conseguito (in tutto o in parte) il risultato della riduzione;

- entro il 15 marzo del 2016 redazione di una relazione sull’attuazione del piano operativo contenente i risultati ottenuti.

Il piano operativo e la relativa relazione tecnica, una volta adottati, vanno inoltrati alla Corte dei Conti e pubblicati sul sito istituzionale dell’ente come pure la relazione successiva contenente i risultati ottenuti alla data del 15/03/2016.

La pubblicazione costituisce adempimento in ottemperanza alle disposizioni del D.lgs 33/2013.

Si rilevano le seguenti ulteriori particolarità.

Il comma 3 tiene a precisare che le deliberazioni di scioglimento, liquidazione e gli a