Notifiche degli atti tributari sostanziali per posta (prima parte)


 

In quest’ultimo periodo, si sta sviluppando un’interessante diatriba ermeneutica sull’esatta interpretazione dell’art. 26 DPR n. 602 del 29/09/1973, e successive modifiche ed integrazioni, soprattutto dopo le recenti pronunce giurisprudenziali, peraltro non isolate.

In particolare, un interessante articolo del Dott. Angelo Buscema sul sito del Commercialista Telematico ha sollevato dubbi giuridici in proposito, citando peraltro la sentenza n. 14327 del 19/06/2009 della Corte di Cassazione – Sezione V Tributaria -, che avrebbe stabilito un principio di diritto contrario alle tesi dei giudici di merito.

Pur apprezzando l’articolo del Dott. Buscema, svolto con rigore di metodo e profondità, non concordo assolutamente con le sue conclusioni giuridiche per i motivi che di seguito espongo.

E’ bene subito chiarire che la presente problematica si riferisce esclusivamente alle notifiche per posta degli atti amministrativi sostanziali (per esempio, cartelle esattoriali, atti della procedura esecutiva ecc.) e non riguarda assolutamente gli atti del processo tributario, (Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 14294 del 20 giugno 2007) per i quali, invece, la notificazione, oltre ad ammettere spesso l’utilizzo di forme semplificate (le cc.dd. notifiche dirette), costituisce condizione di giuridica efficacia e, se viziata da nullità, comporta l’operatività della sanatoria, con effetto retroattivo, per raggiungimento dello scopo o per rinnovazione (per utili approfondimenti, cfr. M. Bruzzone, Notificazioni e comunicazioni degli atti tributari, Padova, 2006).

A) NORMATIVA FISCALE

Innanzitutto, per focalizzare bene i termini giuridici del problema è importante precisare che, in tema di notificazioni delle cartelle di pagamento per posta, occorre distinguere due distinte fasi procedimentali:

  1. la prima, quella di consegna materiale della cartella dal concessionario all’agente postale;

  2. la seconda, quella di notifica da parte dell’agente postale al contribuente; in sostanza, l’agente postale agisce sempre come “nuncius”, cioè ausiliario dell’agente notificatore.

I due momenti temporali sono nettamente distinti e disciplinati dall’art. 26, primo comma, cit. che, è bene subito chiarire, è stato modificato nel corso degli anni ed ha avuto la seguente formulazione giuridica:

  1. dal 1° gennaio 1974 sino al 30 giugno 1999:

La notificazione della cartella al contribuente è eseguita dai messi notificatori dell’esattoria o dagli Ufficiali esattoriali ovvero dagli Ufficiali giudiziari e nei comuni, che non sono sede di pretura, da messi comunali e dai messi di conciliazione. Alla notificazione in comuni non compresi nella circoscrizione esattoriale provvede l’esattore territorialmente competente, previa delegazione da parte dell’esattoria che ha in carico il ruolo. La notificazione può essere eseguita anche mediante invio, da parte dell’esattore, di lettera raccomandata con avviso di ricevimento. La notificazione si ha per avvenuta alla data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal comma successivo”;

  1. dal 01 luglio 1999 sino al 08/06/2001, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 12, comma 1, D.Lgs. n. 46 del 26 febbraio 1999:

La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma”;

  1. dal 09/06/2001 sino ad oggi, a seguito delle ulteriori modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 193 del 27 aprile 2001 (G.U. n. 120 del 25 maggio 2001):

La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l’abitazione, l’ufficio o l’azienda”.

Come può facilmente notarsi dallo sviluppo normativo di cui sopra, per la notifica a mezzo posta, il legislatore:

  1. in un primo momento storico (lett. a), ha tassativamente previsto che fosse fatta direttamente “da parte dell’esattore”;

  2. successivamente (lett. b e c), ha cancellato il suddetto inciso e, di conseguenza, ha previsto che fosse fatta soltanto dai soggetti tassativamente indicati nell’art. 26, comma 1, prima parte, cit., e cioè:

  • dagli ufficiali della riscossione;

  • da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge;

  • ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario;

  • dai messi comunali;

  • o dagli agenti della polizia municipale.

E’ questa la ferma intenzione del legislatore secondo l’art. 12, comma 1, delle preleggi al codice civile:

Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

Il significato proprio delle parole e l’intenzione del legislatore sono chiari nell’escludere, a far data dal 1 luglio 1999, l’esattore (oggi concessionario) dalla notificazione mediante invio diretto della lettera raccomandata con avviso di ricevimento.

Questo è stato l’equivoco di fondo.

Diversamente, il legislatore, nelle successive modifiche normative, avrebbe lasciato l’inciso da parte dell’esattore” che, invece, ripeto, ha voluto totalmente cancellare a far data dall’01 luglio 1999, senza alcun ripensamento, per ben due volte.

L’intermediazione necessaria di un soggetto abilitato allo svolgimento delle relative operazioni rappresenta il tratto distintivo delle notificazioni in senso stretto, differenziandole dalle altre misure di semplice conoscenza.

Pertanto, devono ritenersi eccezionali le ipotesi derogatorie, rappresentate dalle notificazioni c.d. dirette, previste da norme non interpretabili estensivamente suscettibili di integrazione analogica.

Infine, l’art. 26, ultimo comma, cit. testualmente dispone:

Per quanto non è regolato dal presente articolo si applicano le disposizioni dell’art. 60 del predetto decreto.

In sostanza, salvo alcune particolarità che in questa sede non ci interessano, per le notificazioni a mezzo del servizio postale, l’art. 60 D.P.R. n. 600/1973 richiama l’art. 149 del codice di procedura civile.

B) LA NOTIFICAZIONE A MEZZO DEL SERVIZIO POSTALE

La specifica normativa in tema di notificazioni degli atti amministrativi sostanziali a mezzo del servizio postale è rappresentata:

  • dall’art. 149 c.p.c., richiamato dall’art. 60 DPR n. 600/1973;

  • dall’art. 3 della Legge n. 890 del 20 novembre 1982 (G.U. n. 334 del 04 dicembre 1982).

In sostanza, l’ufficiale giudiziario deve sinteticamente compiere le seguenti operazioni:

  • scrivere la relazione di notificazione sull’originale e sulla copia dell’atto, facendo menzione dell’ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandata con avviso di ricevimento;

  • presentare all’ufficio postale la copia dell’atto da notificare in busta chiusa, apponendo su quest’ultima le indicazioni del nome, cognome, residenza o dimora o domicilio del destinatario, con l’aggiunta di ogni particolarità idonea ad agevolare la ricerca;

  • apporre il numero del registro cronologico, la propria sottoscrizione ed il sigillo dell’ufficio;

  • presentare contemporaneamente l’avviso di ricevimento compilato con le indicazioni richieste dal modello predisposto dall’Amministrazione postale, con l’aggiunta del numero del registro cronologico;

  • corrispondere le tasse postali dovute, compresa quella per l’avviso di ricevimento e della raccomandazione di essa, all’ufficio postale di partenza.

Oltretutto, l’avviso di ricevimento è il solo documento idoneo a dimostrare sia l’intervenuta consegna che la data precisa di essa e l’identità e l’idoneità della persona a mani della quale è stata eseguita; di conseguenza, la mancata produzione dell’avviso di ricevimento comporta, non la mera nullità, ma l’inesistenza della notificazione (in tal senso, Cassazione, Sez. trib., sentenza n. 17066 del 10 marzo 2009, depositata il 22 luglio 2009).

Tutte le suddette attività procedimentali dell’ufficiale giudiziario devono essere compiute, in sede tributaria, dai quattro tipi di soggetti abilitati di cui al citato art. 26, comma 1, prima parte, tra i quali non è assolutamente compreso il concessionario per espressa previsione legislativa, come precisato alla lett. A).

In definitiva, per le notificazioni a mezzo del servizio postale, bisogna tassativamente rispettare la seguente procedura:

  1. nella prima fase, dal concessionario all’agente postale, soltanto:

  • gli ufficiali della riscossione;

  • i messi notificatori abilitati;

  • i messi comunali;

  • gli agenti della polizia municipale

possono materialmente presentare all’agente postale le cartelle esattoriali, nonché tutti gli altri atti della riscossione, ai sensi dell’art. 49, comma 2, DPR n. 602 cit., (ipoteche, avvisi di mora, fermi amministrativi, sequestri ecc.), all’agente postale, rispettando scrupolosamente le tassative disposizioni di cui agli artt. 149 c.p.c. e 3 della Legge n. 890/1992; infatti, l’art. 49, comma 2, DPR n. 602 del 1973 cit., a seguito delle aggiunte apportate dall’art. 1, comma 1, lett. e), D.Lgs. n. 193 del 27 aprile 2001, testualmente dispone: “Il procedimento di espropriazione forzata è regolato dalle norme ordinarie applicabili in rapporto al bene oggetto di esecuzione, in quanto non derogate dalle disposizioni del presente capo e con esso compatibili; gli atti relativi a tale procedimento sono notificati con le modalità previste dall’articolo 26”;

  1. nella seconda fase, dall’agente postale al contribuente, l’agente postale deve rispettare scrupolosamente per le notifiche gli artt. 137 e seguenti del codice di procedura civile, con le specifiche modifiche dell’art. 60 DPR n. 600/1973 e dell’art. 26 DPR n. 602/1973 più volte citato.

In ogni caso, il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell’avvenuta notificazione o l’avviso di ricevimento, che gli torna dall’agente postale, ed ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell’Amministrazione (art. 26, quarto comma, cit.).


C) SOGGETTI ABILITATI

La notificazione (art. 137 c.p.c.), a differenza della semplice comunicazione (art. 136 c.p.c.), è una fase delicata di spettanza soltanto di determinati e qualificati soggetti, tassativamente previsti dalla legge, e precisamente:

  1. l’ufficiale giudiziario (art. 137 c.p.c.); questa categoria, peraltro, sta proponendo la liberalizzazione della professione, che in quasi tutti gli altri Paesi UE ha portato ad ottimi risultati;

  2. i quattro tipi di soggetti abilitati già citati (art. 26, comma 1, parte prima, cit.);

  3. gli uffici finanziari (art. 14, comma 1, della Legge n. 890 del 1982 cit., come modificata dall’art. 20 della Legge n. 146 del 08/05/1998);

  4. i messi speciali autorizzati dall’Amministrazione finanziaria (art. 60, comma 1, lett. a), DPR n. 600/73 cit. e art. 14 Legge n. 890 del 1982 cit.); inoltre, nelle notificazioni di atti impositivi ed esattivi relativi a tributi locali intervengono nuovi messi speciali, di nomina dirigenziale e con competenza territoriale limitata; al pari degli altri messi notificatori, devono essere ritualmente abilitati all’esercizio delle loro funzioni con “provvedimento formale”, pena, in difetto, la giuridica inesistenza della notificazione (art. 1, comma 158, della Legge n. 296 del 27/12/2006).

In particolare, poi, per quanto riguarda le notifiche a mezzo posta, quando il legislatore ha voluto che determinati soggetti le facessero direttamente, lo ha detto in modo chiaro ed esplicito.

Infatti, basta leggere, per esempio, le diverse formulazioni giuridiche dell’art. 14 della Legge n. 890/1982:

  • sino al 14 maggio 1998:La notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente può eseguirsi a mezzo della posta a cura degli ufficiali giudiziari, dei messi comunali ovvero dei messi speciali autorizzati dall’Amministrazione finanziaria, secondo le modalità previste dalla presente legge. Sono fatti salvi i disposti di cui agli artt. 26, 45 e seguenti del DPR 29 settembre 1973 n. 602, e 60 del DPR 29 settembre 1973, n. 600, nonché le altre modalità di notifica previste dalle norme relative alle singole leggi di imposta”;

  • dal 15 maggio 1998 sino ad oggi, a seguito delle sostanziali modifiche dell’art. 20 della Legge n. 146 del 08 maggio 1998: La notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente deve avvenire con l’impiego di plico sigillato e può eseguirsi a mezzo della posta direttamente dagli uffici finanziari; nonché, ove ciò risulti impossibile, a cura degli ufficiali giudiziari, dei messi comunali ovvero dei messi speciali autorizzati dall’Amministrazione finanziaria, secondo le modalità previste dalla presente legge. Sono fatti salvi i disposti di cui agli artt. 26, 45 e seguenti del DPR 29 settembre 1973 n. 602, e 60 del DPR 29 settembre 1973 n. 600, nonché le altre modalità di notifica previste dalle norme relative alle singole leggi di imposta”.

La suddetta esegesi normativa conferma quanto più volte affermato nel presente articolo, e cioè che quando il legislatore ha voluto autorizzare determinati soggetti ad usare direttamente il mezzo postale lo ha detto a chiare e precise lettere (in claris non fit interpretatio).

Quando la volontà del legislatore risulta limpida ed inequivoca dal contesto della legge, non vi è necessità di interpretazione.

Di conseguenza, quando la notificazione viene eseguita da un soggetto non abilitato, perché non tassativamente previsto dalla legge o perché privo dei requisiti previsti dalla legge, la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con l’importante sentenza n. 14571 del 23 marzo 2001, ha stabilito i seguenti principi di diritto:

  1. l’onere di provare la legittimità del soggetto notificante spetta sempre all’Amministrazione finanziaria;

  2. la parte che solleva la suddetta eccezione non deve ricorrere al c.d. diritto di accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli artt. 22 e segg. della Legge n. 241 del 07 agosto 1990, perché siffatta disciplina attiene appunto al procedimento amministrativo e non già a quello giurisprudenziale, nel quale opera, relativamente alla distribuzione dell’onere probatorio, esclusivamente la regola di giudizio dettata dall’art. 2697 del codice civile;

  3. soltanto la legge conferisce la legittima investitura per il legittimo esercizio dei poteri di notifica;

  4. il contribuente che, nel processo tributario, deduca un qualsiasi vizio relativo alla notificazione non formula una “eccezione” in senso proprio, che lo rende attore nella dimostrazione dei fatti addotti a supporto del vizio denunciato, bensì svolge, in realtà, una “contestazione”, avente ad oggetto proprio la illegittimità dell’esercizio in concreto del potere notificatorio e, di conseguenza, spetta sempre all’Amministrazione finanziaria l’onere di dimostrare l’esistenza delle condizioni (soggettive ed oggettive) di validità della procedura di notificazione. Inoltre, sempre la Corte di Cassazione, con l’importante sentenza n. 2635 del 20 novembre 1998, depositata in cancelleria il 20 marzo 1999, ha precisato che:

In via pregiudiziale, si rileva d’ufficio l’inesistenza giuridica dell’odierno ricorso per Cassazione. Essa, invero, risulta eseguita da un sedicente “Responsabile di Ufficio personale”, che non è dato identificare.

Pertanto, trattandosi di notificazione effettuata in modo assolutamente non previsto dalla vigente normativa, tale , cioè, da impedire che possa essere assunta nel modello legale della figura, la stessa è giuridicamente inesistente, come si ritiene in dottrina ed in giurisprudenza.

Peraltro, non sorge neppure il problema della sanatoria, con soli effetti ex nunc, talvolta ritenuta in casi consimili, atteso che l’intimato non si è costituito, cosicchè, in ogni caso, non potrebbe dirsi raggiunto lo scopo (art. 156, terzo comma, c.p.c.)”.

La giurisprudenza ha infatti ipotizzato, accanto ai casi di nullità formale, svariati casi di inesistenza della notificazione (vedi, per esempio, Corte di Cassazione, sentenze n. 239 del 11/01/1994; n. 4308 del 08/04/1992; n. 4559 del 28/03/2001; n. 8403 del 03/08/1999; n. 1218 del 04/02/2000; n. 8564 del 28/09/1996).

In particolare, la Corte di Cassazione ha stabilito i seguenti principi:

  • una notificazione può dirsi giuridicamente inesistente quando l’atto esce completamente dallo schema legale degli atti di notificazione, ossia quando difettano totalmente gli elementi caratterizzanti che consentano la qualificazione di atto sostanzialmente conforme al modello legale delle notificazioni(sentenza n. 4806 del 03 agosto 1988);

  • l’inesistenza giuridica della notificazione ricorre quando manchi del tutto o sia effettuata in modo assolutamente non previsto dal codice di rito, tale, cioè, da non consentire l’assunzione nel tipico atto di notificazione delineato dalla legge” (sentenza n. 3260 del 16 maggio 1986).

Di conseguenza, qualora sia accertata la giuridica inesistenza della notificazione di un atto (cartella esattoriale o avviso di accertamento, ecc.) quest’ultimo, in quanto non notificato, è come se non esistesse ed è, comunque, privo di effetti giuridici nei confronti del contribuente.

Inoltre, questa situazione è del tutto insuscettibile di sanatoria in applicazione del principio del raggiungimento dello scopo, la quale è prevista solo per la sanatoria delle nullità (Corte di Cassazione, Sez. tributaria, sentenza n.24442 del 09 luglio 2008, depositata il 02 ottobre 2008).

D) CATEGORIE DEI SOGGETTI ABILITATI

Dallo sviluppo normativo e giurisprudenziale, di cui sopra, risulta evidente che, ai sensi dell’art. 26 più volte citato, gli unici soggetti abilitati, nella prima fase, a presentare materialmente all’agente postale gli atti della riscossione per la successiva notificazione al contribuente (seconda fase) sono:

  1. gli ufficiali della riscossione, ai sensi e per gli effetti degli artt. 42 e 43 del D.Lgs. n. 112 del 13 aprile 1999 (in G.U. n. 97 del 27 aprile 1999), come modificato dalla Legge n. 248 del 02/12/2005, con decorrenza del 03/12/2005. Oltretutto, l’ufficiale della riscossione deve stare in rapporto di lavoro subordinato, tenuto conto della particolare delicatezza del ruolo svolto, al punto che lo stesso art. 43 cit. precisa che dette funzioni siano svolte sotto la sorveglianza del concessionario della riscossione (in tal senso, oltretutto, la Circolare n. 105/E del 22 maggio 2000 del Ministero delle Finanze);

  2. i messi notificatori, abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge, ai sensi e per gli effetti dell’art. 45 D.Lgs. n. 112/1999 cit.; per i messi notificatori, invece, non esiste alcuna norma che qualifichi il rapporto che lega tale figura al concessionario, perché l’art. 12 del D.Lgs. n. 46 del 26 febbraio 1999 individua i soggetti che possono essere preposti all’attività di notifica delle cartelle e degli avvisi di intimazione, mentre l’art. 45 del D.Lgs. n. 112/99 cit. dispone che tale “abilitazione” avvenga tramite una norma espressa da parte del concessionario a svolgere tali funzioni. In ogni caso, il concessionario deve individuare preventivamente, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 45, comma 2, D.Lgs. n. 112 cit. con apposito atto di nomina, il soggetto incaricato, che non può farsi rappresentare nè sostituire (Circolare citata). Infatti, i messi notificatori sono tenuti alla corretta attestazione dei fatti indicati come veri nelle relate di notifica, andando altrimenti incontro alle sanzioni previste dalla legge penale (in tal senso, correttamente, Corte di Cassazione, Sezione Prima, con la sentenza n. 14105 del 26 aprile 2000, depositata in cancelleria il 26 ottobre 2000);

  3. i messi comunali, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario; oltretutto, l’Amministrazione finanziaria dello Stato, sulla base degli artt. 56, comma 1, DPR n. 633/1972 e 60, comma primo, lett. a), del DPR n. 600 del 1973, può richiedere che la notificazione di un atto tributario sia eseguita anche da un messo di conciliazione, quale appartenente alla più ampia categoria dei messi comunali (Corte di Cassazione, Sez. tributaria, sentenza n. 5654 del 17 aprile 2001); inoltre, bisogna ricordare che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 163 DPR n. 655 del 29 maggio 1982 (in G.U. n. 256 del 16/09/1982) “Le notificazioni degli avvisi e degli atti che per legge devono essere notificati al contribuente possono essere effettuate dai messi comunali a mezzo della posta, con le stesse norme che regolano la notificazione degli atti giudiziari”; in ogni caso, spetta sempre al Fisco provare la validità della notifica eseguita dai messi comunali (Cassazione, Sezione Tributaria, sentenza n. 14571/2001, già citata);

  4. gli agenti della polizia municipale, sempre previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, in base alla Legge quadro sull’ordinamento della Polizia Municipale n. 65 del 07 marzo 1986 (in G.U. n. 62 del 15 marzo 1986).

Soltanto le suddette quattro categorie di soggetti abilitati per legge possono presentare all’agente postale gli atti della riscossione, perché tassativamente ed esclusivamente previsti dall’art.126, primo comma, parte prima, più volte citato, che costituisce norma speciale rispetto all’art. 127 DPR n. 43 del 28 gennaio 1988 (in tal senso, correttamente, Corte di Cassazione, Sezione Prima, sentenza n. 14105 del 26 aprile 2000, depositata il 26 ottobre 2000, già citata).

Inoltre, l’art. 60, ultimo comma, DPR n. 600 cit., a seguito della riforma apportata dall’art. 37, comma 27, lett. f), D.L. n. 223 del 04 luglio 2006, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 248 del 04 agosto 2006, testualmente dispone:

Qualunque notificazione a mezzo del servizio postale si considera fatta nella data della spedizione; i termini che hanno inizio dalla notificazione decorrono dalla data in cui l’atto è ricevuto”.

Infine, ultimamente, il Garante per la protezione dei dati personali, con le prescrizioni del 07 ottobre 2009 (pubblicata sulla newsletter del Garante del 10 dicembre 2009 n. 332) ha dettato precise istruzioni per la salvaguardia dei dati sensibili nella fase della riscossione ed ha precisato che Equitalia Spa deve sempre prevedere il tracciamento degli accessi e delle operazioni effettuati, anche in modalità offline che hanno comportato il trattamento di dati personali.

Maurizio Villani

11 gennaio 2010

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