Il legislatore negli ultimi anni è impegnato nel tentativo di ridurre la mole dei debiti commerciali vantati dai soggetti privati nei confronti delle pubbliche amministrazioni, spesso onorati da tali enti con forti ritardi rispetto ai termini “normali” di pagamento.
Questo sforzo legislativo ha coinvolto anche i Revisori degli enti locali con specifiche funzioni di controllo del rispetto della normativa.
Seguendo questa ratio, il Decreto-Legge 24 aprile 2014 n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014 n. 89 (cosiddetto Decreto Irpef), operando una riscrittura dell'articolo 33, comma 1, del Decreto legislativo n. 33 del 2013 (cosiddetto Decreto trasparenza), ha introdotto per le pubbliche amministrazioni l’obbligo di pubblicare, con cadenza annuale, un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato indicatore annuale di tempestività dei pagamenti. Sempre ai sensi della versione vigente del citato articolo 33 del D.Lgs. n. 33/2013 si è poi previsto che a decorrere dall'anno 2015, con cadenza trimestrale, le pubbliche amministrazioni devono pubblicare un indicatore, avente il medesimo oggetto, denominato "indicatore trimestrale di tempestività dei pagamenti”.
La disposizione è stata seguita dall’emanazione del D.P.C.M. del 22 settembre 2014, che ha attuato la previsione normativa dettando le modalità di calcolo e gli schemi dei due indicatori, da pubblicare a cura delle amministrazioni sul proprio sito istituzionale nella sezione relativa all’Amministrazione trasparente.
Nella successiva Circolare n. 3 del 14 gennaio 2015 la Ragioneria Generale dello Stato si è soffermata ulteriormente sulle modalità di calcolo dei due indici, cercando di chiarire ulteriormente eventuali dubbi interpretativi.
Secondo queste indicazioni l'indicatore di tempestività dei pagamenti va definito in termini di ritardo medio di pagamento ponderato in base all'importo delle fatture.
Il calcolo prevede infatti che:
- il numeratore contenga la somma, per le transazioni commerciali pagate nell'anno solare, dell'importo di ciascuna fattura pagata moltiplicato per i giorni effettivi intercorrenti tra la data di scadenza della fattura stessa e la data di pagamento ai fornitori;
- il denominatore contenga la somma degli importi pagati nell'anno solare.
L'unità di misura è in giorni. L'indicatore misurato in termini di ritardo medio di pagamento ponderato in base all'importo delle fatture attribuisce pertanto un peso maggiore ai casi in cui sono pagate in ritardo le fatture che prevedono il pagamento di somme più elevate.
L'indicatore deve essere calcolato su base trimestrale e su base annuale, a decorrere dal 2015. La pubblicazione degli indicatori di tempestività dei pagamenti deve essere effettuata dall’ente entro il trentesimo giorno dalla conclusione del trimestre per l’indicatore trimestrale, ed entro il 31 gennaio dell'anno successivo per quello annuale.
Nella circolare si specifica che l'indicatore va calcolato escludendo le fatture soggette a contestazioni o contenzioso ossia, più precisamente, dal calcolo sono esclusi i periodi in cui la somma era inesigibile. In tali termini, la data di riferimento per il calcolo dell'indicatore (data di scadenza) per le fatture in oggetto va ridefinita con decorrenza dal momento in cui le stesse diventano esigibili.
Ulteriori questioni interpretative segnalate dalle amministrazioni nel corso dei mesi successivi, e in ultimo la recente modifica operata alla normativa di riferimento dal Decreto-legge del 19 giugno 2015 n. 78 (cosiddetto Decreto Enti locali 2015), hanno indotto la Ragioneria Generale dello Stato ad emanare una nuova circolare esplicativa, la Circolare n. 22 del 22 luglio 2015.
Nella Circolare si chiarisce innanzitutto che l’importo da conteggiare ai fini del calcolo dei tempi di ritardo medio di pagamento ponderato non comprende l’imposta versata direttamente dalla Pubblica Amministrazione in applicazione del regime fiscale della scissione dei pagamenti (split payment) di cui all’articolo 17-ter D.P.R. n. 633/1972. Si sottolinea che l’applicazione pratica del chiarimento potrebbe creare non poche difficoltà operative alle software house che attualmente supportano gli enti nel calcolo dell’indice, che in base alle nuove indicazioni deve necessariamente considerare il pagamento del solo imponibile e non più dell’intero importo della fattura.
Ai fini del calcolo dell’indicatore vanno prese in considerazione tutte le fatture pagate nel periodo, indipendentemente dalla data di emissione o dalla data di stipula del contratto. Entrano perciò nel calcolo anche le fatture pagate in anticipo, per le quali si determina un valore negativo che contribuisce al calcolo della media ponderata. La Ragioneria generale dello Stato conferma che nessuna esclusione, al di fuori di quelle disciplinate da leggi speciali (ad esempio in caso di calamità), può essere considerata nel calcolo in questione, salvo fatture soggette a contestazioni o contenzioso. In questi ultimi casi, dal calcolo sono esclusi i periodi in cui la somma era inesigibile e pertanto la data di scadenza deve essere ridefinita con decorrenza dal momento in cui le fatture diventano esigibili. La Ragioneria nella circolare richiama tuttavia gli enti ad una verifica della sussistenza di puntuali contestazioni stragiudiziali o di specifico contenzioso in sede giudiziaria in relazione alle singole fatture o richieste di pagamento che si intende escludere dal calcolo dell’indicatore, non ritenendo, invece, sufficiente la deduzione di generica, anche se complessiva, situazione di conflittualità tra il soggetto debitore (o presunto tale) e il creditore.
La Ragioneria dello Stato è risoluta nell’escludere categoricamente qualsiasi causa di sospensione dei termini di pagamento riconducibile all’inefficienza organizzativa o alla lungaggine burocratica da parte della Pubblica Amministrazione, a meno che essa non sia espressamente prevista da un’apposita disposizione di legge. Secondo questa logica non viene consentito nemmeno l’allungamento dei termini di pagamento motivato dalla necessità, normativamente prescritta, di acquisire il documento unitario di regolarità contributiva (DURC).
Nella sua parte finale la Circolare del 22 luglio 2015 interviene sulle recenti modifiche introdotte dal Decreto Enti locali, offrendo una prima lettura della disposizione. L’articolo 4, comma 4, del D.L. n. 78/2015 ha integrato il comma 2 dell’articolo 41 del D.L. n. 66/2014 escludendo dal calcolo dell'indicatore annuale i pagamenti effettuati mediante l'utilizzo delle anticipazioni di liquidità assegnate agli enti territoriali a carico delle Sezioni del "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili" di cui all'articolo I, comma 10, del Decreto-legge n. 35 del 8 aprile 2013, convertito, Legge n. 64 del 6 giugno 2013 (cosiddetto Decreto Debiti PA), nonché i pagamenti effettuati mediante l'utilizzo degli spazi finanziari concessi agli enti locali per il pagamento dei debiti pregressi, certi liquidi ed esigibili di parte capitale di cui all'articolo 1, comma 1 del citato D.L. n. 35/2013. Nella circolare la Ragioneria dello Stato propone l’interpretazione secondo cui l'integrazione normativa intervenuta, direttamente correlata all'applicazione della sanzione prevista dal citato articolo 41, comma 2, consente agli enti territoriali interessati di procedere alla rideterminazione dell'indicatore già calcolato per l'anno 2014, tenendo conto delle nuove esclusioni introdotte. Per uniformità e omogeneità dei dati rilevati, le stesse esclusioni saranno applicate nel calcolo degli indicatori riferiti anche ai periodi successivi all'anno 2014.
Ai sensi del primo comma dell’articolo 41 del Decreto Irpef, l'indicatore annuale di tempestività dei pagamenti va allegato in un apposito prospetto, sottoscritto dal rappresentante legale e dal responsabile finanziario, alle relazioni ai bilanci consuntivi o di esercizio dell'amministrazione. In caso di superamento dei termini di pagamento previsti dall'articolo 1, comma 2, del Decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le predette relazioni indicano anche le misure da adottare per rientrare nei termini di pagamento previsti dalla legge.
Si ricorda che nel caso in cui dalle suddette attestazioni si evidenzi un ritardo nei pagamenti superiore a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015 rispetto ai termini indicati dal D.Lgs. n. 231/2002, è destinata a scattare una rigida disciplina sanzionatoria a carico delle amministrazioni ritardatarie, che prevede il divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo (compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione) nell'anno successivo a quello di riferimento. Viene fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della suddetta disposizione.
L’articolo 41 del Decreto Irpef chiama direttamente in causa i Revisori degli enti locali, tenuti a prestare un’attività di verifica delle attestazioni relative agli indici di tempestività dei pagamenti. Le verifiche richieste dal legislatore tipicamente possono essere realizzate coinvolgendo gli uffici della Ragioneria dell’ente che a loro volta devono mettere a disposizione del Revisore tutta la documentazione attestante la correttezza dei conteggi effettuati ai fini della quantificazione degli indici. Dei controlli sopra descritti il Revisore è tenuto a darne atto all’interno della relazione dell’Organo di revisione sul rendiconto.
10 agosto 2015
Fabio Federici
