L’indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata

di Marco Maceroni

Pubblicato il 1 marzo 2014

la legislazione italiana punta sull'utilizzo della PEC quale strumento destinato ad interconnettere tra di loro tutti gli attori dell'azione amministrativa, non più in via preferenziale o prioritaria, ma esclusiva ed escludente; per perseguire questo risultato il legislatore crea un indice nazionale degli indirizzi PEC dei professionisti e delle imprese, a disposizione dell'amministrazione e di qualunque cittadino (ivi incluse ovviamente le imprese e i professionisti)



  1. Lo stato dell'arte della PEC

Il legislatore con la revisione operata attraverso la disciplina di fine 2012 al CAD, ha regolato i rapporti tra cittadini e amministrazione improntandoli al più alto utilizzo possibile delle tecnologie della comunicazione (ICT). È un processo di lunga data che trova le sue origini alla fine degli anni 90 dello scorso secolo, ma che ha subito accelerazioni visibili di grande efficacia (almeno per quanto riguarda l'ambito delle imprese) a partire dal 1 aprile 2010, quando per tutte le imprese (comprese quelle individuali) è diventato obbligatorio l'uso della firma elettronica per rivolgere domande e comunicazioni al registro delle imprese, e definitivamente dal 31 marzo 2011, quando è entrato in vigore il DPR 160/2010, che almeno nella sua stesura originale (ed a regime), prevedeva l'esclusivo utilizzo delle ICT nei rapporti tra imprese e SUAP e tra SUAP (front office) e le altre amministrazioni in posizione di back office (cd. Enti terzi).

L'obiettivo del legislatore era chiaro ed esplicito: il costo a carico dei cittadini degli adempimenti burocratici, risulta vieppiù aggravato dalla lentezza dello stesso, causata dalla circolazione di carta dagli incombenti ad esso connessi (posta tradizionale, protocollazione e smistamento delle pratiche, rapporti tra uffici fondati sulla circolazione di pratiche cartacee). Il costo risulta incrementato nel caso in cui la domanda riguardi una concessione, autorizzazione o comunque altro strumento necessario all'avvio di un'attività.

In tale logica il legislatore ha predisposto una serie di strumenti indirizzati a ridurre le esternalità negative riconnesse a quanto sopra evidenziato, riconducibili ad istituti quali il SUAP, la SCIA, che possono svolgere la propria funzione solo e soltanto se risultano azzerati i tempi strumentali. Non ha alcun senso ammettere che l'attività possa essere iniziata sin dal momento della trasmissione della domanda al SUAP (nel caso di procedimento automatico – soggetto a SCIA), come si evidenzia dal complesso delle norme dell'art. 19 della legge 241, dall'articolo 5 del DPR 160/2010 e dal DM 10 novembre 2011, se poi, viaggiando la domanda con mezzi tradizionali, i benefici recati dalla disciplina risultano frustrati dai tempi necessari alla trasmissione della domanda stessa.

In tale ottica e nell'ulteriore intento di garantire la certezza del mittente, del destinatario e dei tempi di spedizione, il legislatore ha progressivamente fatto sempre maggior ricorso associando agli strumenti informatici sopra descritti l'uso della PEC.

Così avvenne con la comunicazione unica per la nascita dell'impresa (Legge 40/2007, DPCM 6 maggio 2009, DM 29 novembre 2008 e s.m.i.), così nell'ambito del SUAP, ancorché in forma residuale e transitoria.

È lo stesso CAD, tuttavia, a generalizzare l'utilizzo della PEC per i rapporti tra cittadino ed amministrazione. Con la riforma operata dal citato DL 179/2012 è stato introdotto l'articolo 3 bis che già dalla rubrica “Domicilio digitale del cittadino” evidenzia l'iter che il legislatore ha definitivamente intrapreso con riferimento all'istituto oggetto della presente riflessione.

La norma in oggetto ha una portata maggiore del suo ambito d'azione, ove afferma che “al fine di facilitare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini...”, ma al tempo stesso pone un'immediata scissione tra i due “utenti” dell'amministrazione: cittadini ed imprese/professionisti. Per i primi infatti l'articolo 3 bis (almeno al momento) prevede che l'utilizzo della PEC sia facoltativo, per le finalità di cui sopra, prevedendo poi disposizioni agevolative per il rilascio della PEC al cittadino; per le imprese ed i professionisti (come s'osserverà) il regime è quello dell'obbligo.

Se dunque il cittadino nei rapporti con la P.A. può indicare un domicilio elettronico, il legislatore ne deriva un obbligo (a carico dell'amministrazione) di iscrivere quel domicilio nell'anagrafe nazionale e ne consente l'utilizzo alla P.A., obbligando la medesima (dal 1 gennaio 2013) ad utilizzare esclusivamente tale strumento per le comunicazioni con il cittadino stesso. Le conseguenze che il legislatore fa derivare sono particolarmente gravose “ogni altra forma di comunicazione non può produrre effetti pregiudizievoli per il destinatario. L'utilizzo di differenti modalità di comunicazione rientra tra i parametri di valutazione della performance dirigenziale”.

Appare opportuno sottolineare, come ci troviamo di fronte ad una situazione giuridica soggettiva mista che d'un lato prescrive una facoltà per il cittadino (di dotarsi di domicilio PEC ed utilizzarlo “al fine di facilitare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini...” ed al contempo prevede un obbligo, duramente sanzionato, per l'amministrazione, qualora il cittadino abbia optato per tale facoltà. Che per il cittadino siamo in ambito facoltativo lo ribadisce la norma ove prevede che le modalità di comunicazione, qualora il cittadino non disponga di indirizzo PEC resta quello tradizionale, sia pure con precisazioni sulla genesi del documento in forma elettronica, anche con riferimento alla sottoscrizione del medesimo, alla conservazione ed al rilascio delle copie analogiche.

Appare di tutta evidenza che il legislatore punti nei rapporti tra cittadino (e vedremo in maniera ben più risolutiva tra impresa/professionista) e amministrazione, all'utilizzo della PEC come strumento di comunicazione ad ogni effetto di legge.

Rinviando a trattazioni pù specifiche sotto il profilo tecnologico della PEC, si può in questa sede osservare come il comma 1 dell'articolo 6 del CAD (nel testo oggi vigente) qualifichi giuridicamente la PEC secondo due criteri essenziali:

a) vincola il dichiarante

b) rappresenta espressa accettazione da parte della P.A della domanda.

Se spostiamo l'attenzione sui rapporti tra P.A e imprese/professionisti, possiamo ben rilevare come il regime di facoltatività si converta in obbligatorietà, definitivamente e per tutti i soggetti a partire dell'entrata in vigore del DL 179/2012.

A tal uopo è necessaria una minima ricostruzione storica attraverso testi normativi differenti. L'articolo 5 bis del CAD si limita a prevedere che tutte le comunicazioni, scambi, presentazioni di istanze, da parte di imprese alla P.A avviene “esclusivamente” avvalendosi delle ICT.

Sulle modalità di attuazione della disciplina è intervenuto (con riferimento alle amministrazioni centrali il DPCM 22 luglio 2011) che stabilendo il passaggio ad un'amministrazione digitale impone l'utilizzo di format elettronici tendenzialmente compilabili e “nelle more” l'utilizzo della PEC.

Già in precedenza, il DL 185 del 2008, più volte emendato, aveva disposto l'obbligo, per le imprese (articolo 16 comma 6) e per i professionisti (articolo 16 comma 7) di dotarsi di PEC, da iscrivere rispettivamente nel registro delle imprese o nell'ordine o collegio di appartenenza.

Due elementi balzano immediatamente all'attenzione. La norma in esame prescrive un obbligo (che vedremo è assistito da sanzione) senza ricondurlo (in quella sede) ad una precisa finalità.

Il secondo elemento è la definizione in termini giuridici dell'istituto, desumibile peraltro dalla formulazione della norma quale standard alternativo alla PEC, dove appaiono chiaramente i segni distintivi dell'istituto sotto il profilo giuridico: certificazione del tempus e del tempus tempi (data ed ora della spedizione ed della ricezione delle comunicazioni), nonché l'integrità d