La notifica da parte di un soggetto non abilitato


Sino ad oggi, la Corte di Cassazione è stata chiamata a pronunciarsi unicamente su questioni relative alle conseguenze derivanti dalla mancata compilazione della relata di notifica delle cartelle di pagamento. Mentre non è stato assolutamente sollevato dinnanzi alla stessa il diverso problema della inesistenza della notifica perché effettuata da un soggetto non abilitato dalla legge.


È bene precisare preliminarmente, infatti, che si tratta di due questioni giuridiche totalmente differenti, in quanto la compilazione della relata di notifica è finalizzata all’identificazione del soggetto ricevente, la cui non identificabilità è semplicemente causa di nullità (che peraltro nel nostro ordinamento sono tassativamente previste dall’art. 160 c.p.c.), e quindi in quanto tale sanabile ai sensi e per gli effetti dell’art. 156 c.p.c, secondo comma.


La questione giuridica riguardante il soggetto abilitato dalla legge, nei casi di notifiche eseguite a mezzo posta, a consegnare all’Agente Postale l’atto da notificare è cosa ben diversa!!!


L’art. 160 c.p.c. già citato, infatti, prescrive la nullità della notificazione tassativamente nei casi di inosservanza delle “disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia, o se vi è incertezza assoluta sulla persona a cui è fatta o sulla data, salva l’applicazione degli articoli 156 e 157 c.p.c.”.


E si evince facilmente come la norma appena riportata non annoveri tra le cause di nullità della notifica l’esecuzione della stessa da parte di soggetto a ciò non abilitato.


Tali premesse sono senza dubbio essenziali per l’esatto inquadramento della problematica, soprattutto alla luce del dettato normativo di cui all’art. 156, primo comma, il quale, infatti, stabilisce che: “non può essere pronunciata la nullità per inosservanza di forme di alcun atto del processo, se la nullità non è comminata dalla legge”.


È utile l’interpretazione di tale norma, non solo dal punto di vista della tassatività delle cause di nullità, ma anche al fine di comprendere la volontà del legislatore di riferire tale disciplina delle nullità, come anche della sanatoria prevista dal secondo comma dello stesso articolo, ai soli atti del processo.


Al contrario, la presente problematica si riferisce esclusivamente alle notifiche per posta degli atti sostanziali (per esempio, cartelle esattoriali, atti della procedura esecutiva ecc.) e non riguarda assolutamente gli atti del processo tributario, (Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 14294 del 20 giugno 2007) per i quali, invece, la notificazione, oltre ad ammettere spesso l’utilizzo di forme semplificate (le cc.dd. notifiche dirette), costituisce condizione di giuridica efficacia e, se viziata da nullità, comporta l’operatività della sanatoria ex art. 156 c.p.c., con effetto retroattivo, per raggiungimento dello scopo o per rinnovazione.


È d’uopo l’affermazione appena fatta poiché la notifica della cartella di pagamento non ha unicamente la finalità di far conoscere l’atto al contribuente, ma essendo la stessa cartella di pagamento un atto unilaterale recettizio la sua notifica ha la funzione di perfezionarne l’esistenza giuridica.


Si capisce pertanto come la sanatoria per il raggiungimento dello scopo prevista dall’art. 156 c.p.c. non possa in questo caso trovare applicazione.


L’art. 26 del D.P.R. 602/1973 stabilisce al primo comma che “La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l’abitazione, l’ufficio o l’azienda”.


L’interpretazione letterale dell’art. 26 porta a ritenere che il Legislatore abbia voluto stabilire una garanzia maggiore per le notificazioni di atti sostanziali (e non processuali, lo si sottolinea ancora) che incidono sulla sfera patrimoniale del contribuente, prevedendo che solo i soggetti tassativamente indicati possano validamente effettuarle. All’interno dello stesso primo comma, l’art. 26 cit. disciplina poi le modalità con cui gli stessi soggetti possono notificare gli atti, tra le quali annovera anche l’invio dell’atto per posta. È senz’altro privo di fondamento giuridico inserire all’interno dello stesso comma del medesimo articolo due statuizioni per poi intendere che le stesse siano interpretate ed applicate in senso non uniforme e collegato!!!


Per focalizzare bene i termini giuridici del problema è importante precisare che, in tema di notificazioni delle cartelle di pagamento per posta, occorre distinguere due distinte fasi procedimentali:




  1. la prima, quella di consegna materiale della cartella dal concessionario all’agente postale (tramite la busta verde e non la busta bianca);



  2. la seconda, quella di notifica da parte dell’agente postale al contribuente; in sostanza, l’agente postale agisce sempre come “nuncius”, cioè ausiliario dell’agente notificatore.


I due momenti temporali sono nettamente distinti e disciplinati dall’art. 26, primo comma, cit. che, è bene subito chiarire, è stato modificato nel corso degli anni ed ha avuto la seguente formulazione giuridica:




  1. dal 1° gennaio 1974 sino al 30 giugno 1999:


La notificazione della cartella al contribuente è eseguita dai messi notificatori dell’esattoria o dagli Ufficiali esattoriali ovvero dagli Ufficiali giudiziari e nei comuni, che non sono sede di pretura, da messi comunali e dai messi di conciliazione. Alla notificazione in comuni non compresi nella circoscrizione esattoriale provvede l’esattore territorialmente competente, previa delegazione da parte dell’esattoria che ha in carico il ruolo. La notificazione può essere eseguita anche mediante invio, da parte dell’esattore, di lettera raccomandata con avviso di ricevimento. La notificazione si ha per avvenuta alla data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal comma successivo”;




  1. dall’1 luglio 1999 sino all’8/06/2001, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 12, c. 1, D.Lgs. n. 46 del 26 febbraio 1999: La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma”;



  2. dal 9/06/2001 sino ad oggi, a seguito delle ulteriori modifiche apportate dall’art. 1, c. 1, lett. c, D.Lgs. n. 193 del 27 aprile 2001 (G.U. n. 120 del 25 maggio 2001):La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l’abitazione, l’ufficio o l’azienda”.


Come può facilmente notarsi dallo sviluppo normativo di cui sopra, per la notifica a mezzo posta, il legislatore: in un primo momento storico, ha tassativamente previsto che fosse fatta direttamente da parte dell’esattore; successivamente, ha cancellato tale inciso e, di conseguenza, ha previsto che fosse fatta soltanto dai soggetti tassativamente indicati nell’art. 26, comma 1, prima parte, cit. (Ufficiali della riscossione; altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge; ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario dai messi comunali, o dagli agenti della polizia municipale).


Il significato proprio delle parole e l’intenzione del legislatore sono chiari nell’escludere, a far data dall’01 luglio 1999, l’esattore (oggi concessionario) dalla notificazione mediante invio diretto della lettera raccomandata con avviso di ricevimento.


Dopo queste preliminari ed imprescindibili precisazioni si comprende facilmente la differenza tra la problematica della mancata compilazione della relata di notifica che si trova sulla cartella di pagamento che comporta la nullità della notifica stessa e quella attinente alle conseguenze che possono derivare dalla esecuzione della notifica da parte di soggetto a ciò non abilitato dalla legge. È comprensibile infatti che il Legislatore abbia voluto prevedere una garanzia maggiore per la notifica degli atti tributari sostanziali in quanto questi incidono direttamente sulla sfera patrimoniale del destinatario e, pertanto, è più che coerente che le notifiche degli stessi debbano essere poste in essere mediante procedure ben definite e da soggetti abilitati, così da poter garantire l’effettiva conoscenza dell’atto da parte del soggetto destinatario. A maggior ragione, poi, se la notifica della cartella di pagamento ha altresì la finalità di rendere l’atto perfetto in senso giuridico.


Consolidata dottrina e ricorrente giurisprudenza nell’affermare che “l’inesistenza giuridica della notificazione ricorre quando quest’ultima manchi del tutto o sia effettuata in modo assolutamente non previsto dalla normativa, tale, cioè, da impedire che possa essere assunta nel modello legale della figura” non connotano di impossibilità giuridica l’istituto della inesistenza della notificazione, ma anzi ne affermano la ricorrenza, quand’anche eccezionale, tutte le volte in cui la notificazione si discosti dal modello legale previsto dalla legge. Circostanza, questa, che ad avviso di chi scrive, si verifica tutte le volte in cui non sia identificabile il soggetto che abbia eseguito la notificazione, con la conseguenza che non sia possibile verificare se egli rientri tra i soggetti abilitati, poiché in caso contrario ci si troverebbe in presenza di una situazione estranea al modello legale, che non può che determinare l’inesistenza della notificazione.


E quindi si ribadisce la circostanza che la Corte di Cassazione sullo specifico argomento della notifica effettuata da soggetto non abilitato non si è mai fino ad ora assolutamente pronunciata. Tanto più se si pensa che tale questione di diritto è stata solo recentemente sollevata per la prima volta dinnanzi ai giudici di prima istanza. E pertanto, si può facilmente concludere che le eccezioni di Equitalia, come le tesi dottrinali contrarie a quanto in questa sede sostenuto e che portano a sostegno la giurisprudenza della Suprema Corte, sono senza dubbio alcuno giuridicamente infondate ed immotivate, perché come si è più volte precisato, tali interpretazioni sono frutto della confusione delle due assolutamente differenti problematiche.


Infatti, vi è stato chi ha portato a sostegno delle proprie argomentazioni contrarie all’inesistenza delle notifiche effettuate direttamente dal concessionario, l’ordinanza della Corte di Cassazione del 6 luglio 2010, n. 15948. In tale ordinanza, tuttavia la Suprema Corte si pronuncia sulle conseguenze giuridiche della mancata redazione della relata di notifica, che come si è detto nella parte iniziale del presente articolo, comporta la nullità ai sensi dell’art. 160 c.p.c.


Attinenti alla diversa problematica delle notifiche effettuate da soggetto non abilitato dalla legge ad eseguirle, o in ogni caso da soggetto non identificabile, vi sono numerose pronunce dei giudici di merito, le quali, giusta l’interpretazione della norma di cui al primo comma dell’art. 26 D.P.R. 602/1973, concludono dichiarando l’inesistenza della notifica a mezzo posta della cartella di pagamento quando non sia effettuata dai soggetti tassativamente indicati dal primo comma dell’art. 26 cit..


Valga tra tutte, la sentenza della C.T.P. di Lecce del 29/12/2010, n. 533, della quale se ne riporta quasi integralmente la motivazione, data la sua compiutezza e linearità espositiva.


Le contro deduzioni di Equitalia fanno ricorso al secondo periodo del primo comma dell’art. 26 del citato D.P.R., laddove si legge :”La notifica può esse eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento”.


Tale interpretazione non convince il Collegio in quanto la locuzione su citata viene letta in modo estrapolato dal contesto in cui è inserita. La stessa non è altro che la prosecuzione del primo periodo dell’art. 26 del citato Dpr. tenendo come riferimento il punto principale dell’articolato laddove specifica che “la cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati” e la possibilità di notificare la cartella mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento va riferita sempre agli ufficiali della riscossione o altri soggetti abilitati i quali possono avvalersi del servizio postale mentre sono illegittime le notifiche eseguite direttamente dall’Agente della riscossione.


Il tema della notifica di atti che incidono nella sfera patrimoniale del cittadino è stato rigorosamente disciplinato dal legislatore negli artt. 26 D.P.R. 602/73 e 60 D.P.R. 600/73, laddove vengono dettate tassative prescrizioni, finalizzate a garantire il risultato del ricevimento dell’atto da parte del destinatario ed attribuire certezza all’esito del procedimento notificatorio.


Con l’art. 14 della L. 890/82 il legislatore ha riservato la possibilità di eseguire “la notifica degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente anche a mezzo della posta direttamente dagli uffici .finanziari”. Detta previsione è chiaramente riservata agli uffici che esercitano potestà impositiva, con esclusione degli Agenti della riscossione che sono preposti solo alla fase riscossiva.


Va peraltro osservato che mentre con l’originario testo dell’art. 26 D.P.R. 602/73, l° comma, la notificazione era stabilito che potesse essere eseguita “anche mediante invio, da parte dell’esattore, di lettera raccomandata con avviso di ricevimento “, oltrechè dai messi notificatori dell’esattoria; dagli ufficiali esattoriali ovvero dagli ufficiali giudiziari e nei Comuni non sede di pretura dai messi comunali e dai messi di conciliazione, la disposizione è sensibilmente variata con l’avvento della riforma della riscossione mediante ruolo (D.Lgs. 26.02.1999 n. 46; D.Lgs. 13.04.1999 n. 112).


L’art. 26 predetto, come sostituito dall’art. 12 D.Lgs. 46/1999, ora dispone che “La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa. eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante. invio di raccomandata con avviso di ricevimento”.


Disposizione quest’ultima che, a differenza della formulazione precedente, non contempla la espressione “da parte dell’esattore” che è invece sostanzialmente rimasta nell’art. 14 L. 20 novembre 1982 n. 890 prima richiamato, che attribuendo agli uffici finanziari il potere di notificare “a mezzo posta direttamente” gli avvisi e gli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente, ha inteso fornire una giustificazione “catione subiecti “, alla differente disciplina, sostituendo un pubblico funzionario all’organo della notificazione, limitatamente all’atto di cui trattasi, in considerazione di tale sua qualità, non rivestita invece dal concessionario della riscossione che è una società commerciale di diritto privato.


Ne è riprova che l’art. 26 D.P.R. 602/73, nella vigente formulazione, esordisce affidando a soggetti specifici la funzione della notificazione delle cartelle, in primo luogo agli ufficiali della riscossione per i quali l’art. 42 D.Lgs. 112/98 stabilisce criteri e modalità per la acquisizione della idoneità allo svolgimento delle funzioni e rimette al prefetto l’autorizzazione al loro esercizio, con il potere di revoca; controllo che suppone una abilitazione di partenza e una verifica in corso di attività per la natura del ruolo svolto, che il sistema ha apertamente escluso che possa essere direttamente, quanto all’adempimento di cui si tratta, esercitato dal concessionario, tant’è che l’art. 43 afferma che “1 ‘ufficiale della riscossione non può, farsi rappresentare né sostituire”.


Ne deriva che la previsione contenuta nell’art. 26 della notifica mediante raccomandata con avviso di ricevimento debba essere letta esclusivamente come modalità esecutive, alla stregua di quanto stabilisce la L. 890/1982, pur sempre affidata all’organo della notificazione, all’interno della struttura operativa (l’art.. 45 D.Lgs. 112/1999 prevede che il concessionario per la notifica delle’, cartelle di pagamento e degli avvisi contenenti l’intimazione ad adempiere possa nominare uno o più messi notificatori che non possono farsi rappresentare o sostituire) ovvero all’esterno di essa (ex art. 26 D.P.R. 602/73, messi comunali o agenti della polizia municipale), sicché una volta che la notificazione risulti sottratta al concessionario, la attività che a riguardo sia da lui compiuta è inesistente e il vizio relativo non è sanabile ai sensi dell’art. 156 c.p.c. che, quand’anche fosse ritenuto applicabile ad atti diversi da quelli processuali (la cartella in questione tale non è), non può essere invocato al di fuori delle ipotesi di nullità”. … “A fronte di tali rilievi non è condivisibile quanto assume la Corte di legittimità (Ord. 15948/2010, ordinanza già brevemente commentata) che non risulta essersi fatta carico della soluzione normativa del D.P.R. 602/73, ancor più quando considera il disposto dell’art. 127 D.P.R. n. 43/1988 che per le notifiche degli atti e dei provvedimenti previsti dal D.P.R. 602/73 opera un rinvio all’art. 60 D.P.R. 600/73, che espressamente richiama le norme del Codice di procedura civile (artt. 137 e ss.) che disciplinano la notificazione come atto proprio ed esclusivo dell’ufficiale giudiziario, anche quando si avvale del servizio postale”.


In tal senso anche la Commissione Tributaria Provinciale di Pescara che nella sentenza n. 743/4/10 del 3 novembre 2010, stabilisce che “Osserva il Collegio che per inquadrare i termini della questione su cui le parti controvertono è d’uopo leggere – con il criterio di ermeneutica fornito dall’art. 12 delle Preleggi – l’articolo 26 del D.P.R. 602/73 che disciplina la notifica degli atti di riscossione, del quale è utile trascrivere il primo comma: «La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge, ovvero previa convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’ avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l’abitazione, l’ufficio o l’azienda»… In buona sostanza, pur rimanendo fermi i soggetti autorizzati, questi, a loro volta, invece che direttamente, possono ricorrere all’ausilio del servizio postale; consequenzialmente, l’Agente della riscossione non pare possa ricorrere in alcun modo alla notifica diretta, ma deve, necessariamente, passare attraverso i soggetti menzionati nel primo comma: essi sono gli unici a poter fruire del servizio postale. A queste conclusioni è giunta la Commissione Tributaria Provinciale di Lecce, che, con sentenza n. 909/05/2009 del 23 ottobre 2009, ha stabilito che «la possibilità di notificare la cartella mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento va riferita sempre agli ufficiali della riscossione o altri soggetti abilitati i quali possono avvalersi del servizio postale, mentre sono illegittime le notifiche eseguite direttamente dall’Agente della riscossione. Il tema della notifica degli atti che incidono nella sfera patrimoniale del cittadino è stato rigorosamente disciplinato dal legislatore negli artt. 26 D.P.R. 602 del 29 settembre 1973 e 60 D.P.R. 600 del 29 settembre 1973, laddove vengono dettate tassative prescrizioni, finalizzate a garantire il risultato del ricevimento dell’atto da parte del destinatario ed attribuire certezza all’esito del procedimento notificatorio». In tal senso si sono espressi i Giudice del Tribunale di Udine, i quali, con sentenza n. 1183/2008 hanno concluso che «non è consentito al concessionario di estendere la norma (l’art. 26 D.P.R. del 29 settembre 1973) fino al punto da rendere anonimo ed impersonale l’invio della lettera raccomandata e di impedire qualsiasi forma di verifica sul rispetto della procedura”.


Alla luce di tutte le considerazioni fatte nel presente articolo, della giurisprudenza richiamata e riportata, è evidente che comincia ad emergere la diversità giuridica tra la questione attinente alla mancata compilazione della relata di notifica che comporta la nullità della stessa e quella attinente, invece, alla inesistenza della notifica perché eseguita da soggetto non abilitato. L’inesistenza è un vizio insanabile dell’atto e, pertanto, quando sulla questione specifica troverà a pronunciarsi PER LA PRIMA VOLTA la Suprema Corte di Cassazione, qualora dovesse accogliere tale interpretazione, potrebbe derivarne un grosso danno per l’Erario, in quanto l’inesistenza della notifica comporterà l’annullamento immediato dell’atto impositivo, con conseguente e più che legittima perdita della potestà impositiva nel caso concreto con quell’atto esercitata.


Si è dimostrato in questo elaborato che sempre più numerose sono le decisioni dei giudici di merito che accolgono la questione dell’inesistenza della notifica eseguita da soggetto non abilitato, in quanto tale prassi notificatoria è riconosciuta essere assolutamente estranea al modello legale che, invece, prevede che le notifiche degli atti tributari sostanziali siano effettuate solo dai soggetti tassativamente indicati nel primo comma dell’art. 26 del D.P.R. 602/1973 per motivi di garanzia legale di tutte le parti (fisco e contribuente).




2 febbraio 2011


Maurizio Villani


Stefania Attolini


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