Società partecipate e vincoli gestionali crescenti

Nel corso degli anni è di indubbia evidenza la diffusione del fenomeno delle società partecipate degli enti locali, quale modello per la gestione ed erogazione dei servizi, alla luce sia delle difficoltà della finanza locale sia delle modalità operative caratterizzanti il funzionamento delle amministrazioni pubbliche.

Progressivamente, rispetto a tali realtà, è tuttavia emersa la crescente complessità gestionale, soprattutto per la coesistenza di una disciplina pubblicistica (dipendente dalla natura delle risorse gestite e correlata alle peculiarità delle amministrazioni di cui sono emanazione) e di una disciplina privatistica (legata alla struttura del modello societario utilizzato, di origine tipicamente codicistica).

Tale complessità è tendenzialmente cresciuta nel corso degli anni, anche per l’evoluzione normativa intervenuta nel tempo, che ha determinato la crescente assimilazione delle regole operative di tali società alle modalità caratterizzanti il funzionamento delle pubbliche amministrazioni da cui sono partecipate.

L’obiettivo perseguito è legato al superamento delle criticità che il ricorso a tale modello aveva evidenziato, riguardanti principalmente le possibili distorsioni concorrenziali, la composizione e la remunerazione degli organi amministrativi, il rischio di elusione delle disposizioni restrittive di finanza pubblica nonché l’ampliamento dell’attività sociale verso settori “distanti” rispetto alle competenze istituzionali degli enti locali.

Criticità

A ciascuna delle problematiche indicate, tra l’altro, è possibile abbinare gli specifici provvedimenti normativi di volta in volta adottati, nella prospettiva di contenere l’impatto negativo anche rispetto al quadro della finanza pubblica.

Così, con riferimento alla distorsione concorrenziale, è sufficiente citare le disposizioni del Decreto Bersani (che hanno introdotto la fattispecie delle società strumentali), insieme alle varie norme (contenute anche nella L. 133/2008) finalizzate a garantire una maggiore “contendibilità” dei servizi pubblici locali mediante l’introduzione di procedure più trasparenti e di affidamenti competitivi.

Con riferimento alla composizione e remunerazione degli organi amministrativi, poi, meritano un richiamo le norme restrittive contenute inizialmente nella L. 296/2006, che hanno posto dei vincoli restrittivi, legati sia al numero degli amministratori sia al trattamento economico attribuibile. Norme che, successivamente, sono state rese ulteriormente restrittive per contenere i costi di funzionamento delle società partecipate, come dimostrato dal tetto (in misura pari all’80% degli analoghi costi 2013) introdotto dalla L. 114/2014 per gli oneri dell’organo amministrativo.

Il rischio di utilizzo elusivo delle partecipate, poi, è stato contrastato da vari punti di vista, in primis in relazione al tema del “personale” sia dal punto di vista procedurale (prevedendo il ricorso a soluzioni concorsuali) sia dal punto di visto dei vincoli di costo o spesa da rispettare. Questi ultimi, inizialmente, sono stati ripresi dalla disciplina restrittiva prevista per le amministrazioni controllanti (si pensi alla versione iniziale dell’art. 18, comma 2 bis, della L. 133/2008) e successivamente ridefiniti imponendo agli enti partecipanti la predisposizione di apposite direttive.

Con riferimento alle problematiche connesse al mantenimento delle partecipazioni (anche per ricondurle ad una maggiore coerenza con le finalità istituzionali degli enti soci), ancora, assumono rilievo le diverse disposizioni che si sono succedute nel tempo finalizzate, talvolta, alla generalizzata dismissione ovvero alla loro riconduzione all’ambito istituzionale dei comuni.

A partire dalla fondamentale L. 244/2007, che ha chiesto una ricognizione delle partecipate detenute allo scopo di giungere alla dismissione delle società non strettamente necessarie al perseguimento delle finalità istituzionali, fino alla L. 190/2014, che ha richiesto – a tutte le…

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