Enti Locali: i principi generali dell'armonizzazione contabile

Il decreto legislativo n. 118 del 23/06/2011 si pone la finalità di rendere i bilanci degli enti locali omogenei e confrontabili tra loro, anche al fine del consolidamento con i bilanci di tutte le amministrazioni pubbliche. I principi del consolidamento dei conti della pubblica amministrazione, obbligheranno gli enti locali a procedere ad una serie di variazioni significative delle proprie scritture contabili e, soprattutto, a un cambio di mentalità contabile e di rappresentazione delle proprie scritturazione.

Le indicazioni della conferenza unificata

Il 3 aprile 2014, in Conferenza Unificata, è stata sancita l’Intesa concernente il decreto legislativo correttivo e integrativo del d.lgs. n. 118 del 2011, riguardante le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2014. Secondo la Ragioneria Generale dello stato l’intesa evidenzia la natura condivisa di tale decreto legislativo, che completa, per gli enti territoriali, il grande processo di riforma degli ordinamenti contabili pubblici avviato nel 2009 e diretto a rendere i bilanci delle amministrazioni pubbliche omogenei, confrontabili e aggregabili.

Il decreto legislativo è il frutto dei risultati della sperimentazione che ha interessato dal 1° gennaio 2012 circa 100 enti (4 regioni, 12 province, 49 comuni, 20 enti strumentali) e della attività intensa di un gruppo di lavoro interistituzionale (Stato, ANCI, UPI, Regioni, Istat, Abi, Ordine dei dottori commercialisti).

La sperimentazione della riforma è stata estesa per il 2014 ad ulteriori 300 enti.

L’entrata a regime di tale importante riforma, che interesserà tutti gli enti territoriali e i loro enti strumentali, decorre dal 1 gennaio 2015.

Si tratta di una riforma di portata storica, dai molteplici aspetti positivi, tra i quali:

• consentire di conoscere i debiti effettivi degli enti territoriali;

• “fare pulizia” nei bilanci degli enti territoriali riducendo in maniera consistente la mole dei residui;

• l’introduzione del bilancio consolidato, con le proprie articolazioni organizzative, i propri enti strumentali e le proprie società controllate e partecipate;

• l’adozione della contabilità economico patrimoniale, anticipando l’orientamento comunitario in materia di sistemi contabili pubblici.

L’avvio a regime costituisce  una tappa fondamentale nel percorso di risanamento della finanza pubblica e favorirà il coordinamento della finanza pubblica, il consolidamento dei conti delle Amministrazione Pubbliche anche ai fini del rispetto delle regole comunitarie, le attività connesse  alla revisione della spesa pubblica e alla determinazione dei fabbisogni e costi standard.

Le criticità evidenziate dalla sezione delle autonomie

In data 29/05/2014 la Corte dei Conti sezione delle Autonomie, a seguito del testo concordato dalla Conferenza unificata del 03/04/2014, viene sentita in audizione presso il Presidente della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale. I giudici della nomofilachia evidenziano come in sede europea vengono rivolte critiche alla trasparenza dei conti pubblici dell’Italia, avvalorate dalla pluralità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio vigenti nei diversi sotto-settori dell’amministrazione pubblica. Infatti, L’esigenza di migliorare la conoscenza dei fenomeni, cui è preordinata l’armonizzazione avviata con il d.lgs. n. 118/2011 (bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche ecc.) trova corrispondenza nella normativa comunitaria (direttiva n. 2011/85/UE del Consiglio, in data 8 novembre 2011), relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, secondo cui “gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i sotto-settori dell’amministrazione pubblica e contengono le informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza” (art. 3).

Il sistema promuove principi contabili uniformi e un comune piano dei conti integrato; definisce una tassonomia per la riclassificazione dei dati di bilancio per le amministrazioni tenute al regime di contabilità civilistica; comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi, coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite; affianca alla contabilità finanziaria, a fini conoscitivi, sistemi e schemi di contabilità economico – patrimoniale (la cui attivazione è prevista per il 1° gennaio 2016). L’armonizzazione di sistema (che deve riguardare l’intero comparto pubblico) è presupposto indefettibile per la completa attuazione del principio del pareggio di bilancio di cui al novellato art. 81 Cost. e alla l. n. 243/2012, con particolare riferimento alla determinazione e al monitoraggio degli equilibri finanziari dei vari livelli di governo.

L’ultima relazione semestrale presentata al Parlamento dal Ministro dell’Economia e delle Finanze (secondo semestre 2013) conferma il positivo giudizio sugli esiti della sperimentazione in corso, relativamente all’idoneità della competenza “a scadenza” a far fronte alle esigenze contabili degli enti, in relazione, soprattutto, alla migliore conoscenza delle obbligazioni attive e passive; alla programmabilità degli stanziamenti; al sostanziale avvicinamento della competenza alla cassa, alla valorizzazione della temporalità nella programmazione, gestione e rendicontazione. Non è dubbio, ad avviso della Sezione delle autonomie, che il principio delle competenza finanziaria potenziata accresce il grado di trasparenza sia della fase programmatoria che del momento gestionale. Il riaccertamento straordinario dei residui, propedeutico all’avvio della competenza “a scadenza”, si pone come una “operazione verità” sull’effettiva situazione finanziaria degli enti territoriali, mediante una rappresentazione veritiera, corretta e consolidata della finanza di regioni ed enti locali.

I giudici della nomofilachia, evidenziano le maggiori criticità emerse nell’ambito della sperimentazione sino ad oggi effettuate che possono così riassumersi:

• esigenza di fare chiarezza sulle posizioni debitorie degli enti territoriali;

• profili problematici per quanto riguarda residui attivi, fondo crediti di dubbia esigibilità, gestione dell’anticipazione di tesoreria e dell’impiego dei fondi vincolati;

• il riaccertamento straordinario dei residui e l’accantonamento al fondo crediti di dubbia e difficile esazione possono determinare eventuali disavanzi di amministrazione, per i quali si va prospettando, in varie sedi, l’esigenza di appropriate azioni di accompagnamento;

• il nuovo sistema di contabilizzazione degli impegni rende problematico il loro raffronto nel tempo e, di fatto, superata la definizione dei vincoli legislativi basati sulla spesa storica;

• il principio della competenza finanziaria potenziata implica che l’ente proceda ad una programmazione dei propri flussi monetari anche nel rispetto dei vincoli che caratterizzano le entrate; eventuali cancellazioni di residui passivi – a cui non corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate – correlate ad entrate vincolate a specifica destinazione, possono creare pesanti conseguenze per i futuri equilibri di bilancio degli enti se non accompagnate da opportuni accantonamenti all’avanzo vincolato;

• la particolare innovatività della classificazione per missioni e programmi, fa emergere il problema di una non facile esportazione al mondo delle autonomie territoriali, soprattutto sul versante degli enti locali.

7 agosto 2014

Vincenzo Giannotti

Articolo già pubblicato su www.bilancioecontabilita.it