TARI (tassa rifiuti) ed impianti di distribuzione dei carburanti (aree scoperte accessorie e pertinenziali, di manovra e transito)

di Massimo Pipino

Pubblicato il 27 maggio 2016



quali sono i criteri di computo della superficie tassabile ai fini TARI relativamenete agli esercizi commerciali di distribuzione di carburanti?

spazzaturaLa TARI (acronimo introdotto dal legislatore per “TAssa RIfiuti”), è stata istituita dall’articolo 1, comma 639 della Legge di stabilità per l’anno 2014 (Legge 27 dicembre 2013 n. 147, pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 2013) in sostituzione di tutti i previgenti prelievi, fossero essi di natura tributaria che di natura patrimoniale, adottati dagli enti fino ad allora. La tassa in parola è uno degli elementi della nuova imposta unica comunale composto da tre tributi tra loro autonomi e distinti (IMU, TARI e TASI).

Secondo quanto vine previsto dall’articolo 1, comma 639 della Legge 147/2013, come accennato, é istituita l'imposta unica comunale (IUC) che si basa su due presupposti impositivi, uno costituito dal possesso di immobili e collegato alla loro natura e valore e l'altro collegato all'erogazione e alla fruizione da parte del contribuente di servizi comunali. Al primo presupposto (il possesso degli immobili) é legata l’IMU, al secondo (l'erogazione e la fruizione da parte del contribuente di servizi comunali) sono collegate la TASI, per il finanziamento dei servizi indivisibili, e la TARI, destinata a finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti.

Per ciò che qui interessa, pertanto, la tassa sui rifiuti (TARI) è destinata a finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, a carico dell'utilizzatore.

Ai sensi del comma 641, come ben noto: “Il presupposto della TARI è il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di locali o di aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, suscettibili di produrre rifiuti urbani. Sono escluse dalla TARI le aree scoperte pertinenziali o accessorie a locali tassabili, non operative, e le aree comuni condominiali di cui all'articolo 1117 del codice civile che non siano detenute o occupate in via esclusiva”.

La questione relativa ai criteri di computo della superficie tassabile ai fini TARI per la fattispecie che in questa sede ci interessa chiarire non attiene tanto alla definizione di “generica area scoperta operativa” ma, meglio, alla definizione di “generica area scoperta operativa imponibile”.

Ai sensi della norma citata, ancora in termini del tutto generali, e per quanto qui specificamente interessa:

  • sono soggette alla TARI le aree scoperte suscettibili di produrre rifiuti urbani;

  • sono escluse dall'imposizione le aree scoperte pertinenziali od accessorie, non operative;

  • sono pertanto assoggettate a TARI le aree scoperte suscettibili di produrre rifiuti urbani;

  • per il che sembrerebbe corretto intendere con il termine “operativa” il riferimento a quell’area sulla quale insistano operazioni suscettibili di produrre (in quantità e qualità non irrilevante) rifiuti urbani.

Appare utile rammentare e rilevare come nel citato articolo 1, comma 641 della Legge 147/2013 venga utilizzato il termine “suscettibili” (accompagnato sistematicamenete dalla locuzione “di produrre rifiuti urbani”), che sta a significare che rientrano tra i cespiti incisi da TARI solo i locali e le aree che potenzialmente sono in grado di produrre rifiuto; mentre tale qualificazione e termine non fosse presente nell’articolo 62 del Decreto Legislativo 507/1993 (il cui comma 2 recitava “non sono soggetti alla tassa i locali e le aree che non possono produrre rifiuti o per la loro natura o per il particolare uso cui sono stabilmente destinati o perché risultino in obiettive condizioni di non utilizzabilità nel corso dell'anno, qualora tali circostanze siano indicate nella denuncia originaria o di variazione e debitamente riscontrate in base ad elementi obiettivi direttamente rilevabili o ad idonea documentazione”). In proposito appare, peraltro, opportuno, un ulteriore chiarimento.

Stabilisce infatti (come altrettanto noto) il successivo comma 649 che nella determinazione della superficie assoggettabile alla TARI non si tiene conto di quella parte di essa ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere a proprie spese i relativi produttori, a condizione che ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente. Per i produttori di rifiuti speciali assimilati agli urbani, nella determinazione della TARI, il comune disciplina con proprio regolamento riduzioni della quota variabile del tributo proporzionali alle quantità di rifiuti speciali assimilati che il produttore dimostra di aver avviato al riciclo, direttamente o tramite soggetti autorizzati. Con il medesimo regolamento (si veda il comma 649, terzo periodo), ancora, il comune individua le aree di produzione di rifiuti speciali non assimilabili e i magazzini di materie prime e di merci funzionalmente ed esclusivamente collegati all'esercizio di dette attività produttive, ai quali si estende il divieto di assimilazione.

Questa disposizione va raccordata con il comma 682 che rimette al regolamento comunale l’individuazione di categorie di attività produttive di rifiuti speciali alle quali applicare, nell'obiettiva difficoltà di delimitare le superfici ove tali rifiuti si formano, percentuali di riduzione rispetto all'intera superficie su cui l'attività viene svolta.

E pertanto, per quanto sopra rilevato:

  • sono assoggettabili al tributo quelle aree scoperte pertinenziali od accessorie comunque suscettibili di produrre rifiuti urbani (aree pertanto ‘operative’);

  • non sono comunque assoggettabili al tributo quelle aree scoperte pertinenziali od accessorie ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere a proprie spese i relativi produttori, a condizione che ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente;

  • il regolamento comunale individua le aree di produzione di rifiuti speciali non assimilabili e i magazzini di materie prime e di merci funzionalmente ed esclusivamente collegati all'esercizio di dette attività produttive.

Tanto rilevato in via generale, si rammenta che la previgente disciplina, articolo 62, comma 3 del Decreto Legislativo 15 novembre 1993, n. 507 stabiliva che “Nella determinazione della superficie tassabile non si tiene conto di quella parte di essa ove per specifiche caratteristiche strutturali e per destinazione si formano, di regola, rifiuti speciali, tossici o nocivi, allo smaltimento dei quali sono tenuti a provvedere a proprie spese i produttori stessi in base alle norme vigenti”.

Si era pertanto diffusa l’interpretazione da parte degli enti comunali per cui l’applicazione del tributo ambientale alle superfici specificamente destinate alle attività produttive, sulle quali vengono prodotti rifiuti speciali, poteva comportare la sola esclusione di quella parte di esse occupata da macchinari.

In riferimento al comma 649 dell’articolo 1, Legge 27 dicembre 2013, n. 147, primo periodo, è intervenuta la Risoluzione del Ministero dell'Economia e delle Finanze 9 dicembre 2014, n. 2/DF.

Si legge nella risoluzione che la nuova disposizione, nel prevedere che nella determinazione della superficie assoggettabile alla TARI non si tiene conto di quella parte di essa ove si formano rifiuti speciali, in via continuativa e prevalente, ha aggiunto una specificazione, rispetto alla normativa precedente che consente di delineare meglio l'ambito applicativo della TARI alle superfici produttive di rifiuti speciali. La norma permetterebbe, quindi, di considerare intassabili le aree sulle quali si svolgono le lavorazioni industriali o artigianali, che in genere producono in via prevalente rifiuti spedali, poiché la presenza umana determina la formazione di una quantità non apprezzabile di rifiuti urbani o assimilabili. Conseguentemente il MEF ritiene che non possa ritenersi corretta l'applicazione del prelievo sui rifiuti alle superfici specificamente destinate alle attività produttive, con la sola esclusione di quella parte di esse occupata dai macchinari. Tale comportamento potrebbe, infatti, dare origine a una ingiustificata duplicazione di costi, poiché i soggetti produttori di rifiuti speciali, oltre a far fronte al prelievo comunale, dovrebbero anche sostenere il costo per lo smaltimento in proprio degli stessi rifiuti. La disposizione va, invece, nel senso di consentire una tassazione più equilibrata e più rispondente alla reale fruizione del servizio, evitando l'applicazione della TARI nelle situazioni in cui il presupposto del tributo non sorge, come nel caso delle superfici utilizzate per le lavorazioni industriali o artigianali ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali. Ovviamente, nel rispetto della norma, l'esclusione dalla tassa avviene a condizione che i produttori di rifiuti speciali ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente. In conclusione, il Ministero esprime l'avviso che, nel caso portato al suo esame, ovvero le attività industriali di produzioni di tubi in acciaio senza saldatura, gli stessi devono essere considerati intassabili in quanto produttivi di rifiuti speciali, anche a prescindere dall'intervento regolamentare del comune di cui al terzo periodo del comma 649 dell'articolo 1 della Legge n. 147 del 2013. Devono essere parimenti, come visto, escluse dall'ambito applicativo della TARI le aree scoperte che danno luogo alle produzione, in via continuativa e prevalente, di rifiuti speciali non assimilabili, ove siano asservite al ciclo produttivo.

Il Ministero, pertanto, ritiene che siano da considerare intassabili le aree ove si svolgono le lavorazioni industriali o artigianali, che in genere producono in via prevalente rifiuti speciali, e ciò indipendentemente dalla presenza o meno di macchinari.

Con riferimento ai distributori di carburanti, pertanto, potrebbero apparire intassabili le aree scoperte che danno luogo, in via continuativa e prevalente, alla produzione di rifiuti speciali non assimilabili, ove siano asservite al ciclo produttivo (nello specifico ad esempio, gli autolavaggi).

La Federazione autonoma italiana benzinai ha espresso l'opinione per la quale, nel calcolo della superficie da tassare, non andrebbero comprese le aree del sotto-pensilina, generalmente riconosciute come aree di produzione di rifiuti speciali e nemmeno, per lo stesso motivo, le aree scoperte, come, ad esempio, quelle riservate al cambio dell’olio o quelle relative ad eventuali officine annesse o produttive di altri rifiuti speciali. Richiamando le norme già riportate non costituiscono superficie assoggettabile alla TARI:

  • aree scoperte pertinenziali od accessorie, a qualsiasi uso adibite, non suscettibili di produrre rifiuti urbani (legge 27 dicembre 2013, n. 147 articolo 1, comma 641); ovvero le aree scoperte “non operative”;

  • aree scoperte suscettibili di produrre rifiuti ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere a proprie spese i relativi produttori, a condizione che ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente (legge 27 dicembre 2013, n. 147, articolo 1, comma 649).

Come individuato dalla Risoluzione 2/DF, con riferimento alla seconda delle ipotesi di esclusione, la ratio della non tassazione di dette aree è quella di evitare una ingiustificata duplicazione di costi, poiché i soggetti produttori di rifiuti speciali, oltre a far fronte al prelievo comunale, dovrebbero anche sostenere il costo per lo smaltimento in proprio degli stessi rifiuti.

Occorre contemperare questa finalità garantendo comunque la ratio della TARI che è, si rammenta, quella finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, e si considera che detto contemperamento possa essere perseguito con una opportuna delimitazione delle aree non tassabili. Tuttavia la definizione di quanto si intenda per area scoperta non sempre è agevole. Appare utile sul punto quanto è stato chiarito nel dossier IFEL “La tassa sui rifiuti 2015”. L’Istituto definisce aree scoperte sia le superfici prive di edifici o di costruzioni in genere, sia gli spazi circoscritti come balconi, terrazze, campeggi, discoteche all’aperto, parcheggi, ecc. Nell’ambito delle aree scoperte considera importante distinguere quelle che sono pertinenziali o accessorie a locali, da quelle di natura operativa. Le prime sono escluse dal tributo: si tratta, ad esempio, di aree pertinenziali a fabbricati secondo la definizione civilistica dettata dall’articolo 817 del Codice civile, di parcheggi gratuiti, di terrazze o verande aperte, lastrici solari, ecc. Le aree operative sono regolarmente tassabili (in quanto suscettibili di produrre rifiuti urbani, sembra di comprendere) salvo quanto prescritto, come già rammentato, ex comma 649 dell’art. 1 L. 147/13 che prevede la non tassazione delle aree ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere a proprie spese i relativi produttori, a condizione che ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente. Relativamente al caso di specie prosegue il dossier:

2) Distributore di carburante

Con riferimento agli impianti di distribuzione dei carburanti é importante effettuare una verifica da parte dei tecnici del comune, circa la destinazione delle aree, in quanto non tutto può essere tassato. In linea di massima sono escluse le aree scoperte impraticabili o chiuse da visibile recinzione, pertanto non utilizzabili, nonché le aree di manovra e di transito dei veicoli e le aree sui cui sono presenti impianti di lavaggio. Sono invece tassate quelle aree scoperte delimitate dalla proiezione al suolo della pensilina, ovvero, in mancanza, una superficie pari ad un determinato numero di metri quadrati per ogni colonnina di erogazione in quanto presumibilmente atte alla produzione di rifiuti. Chiaramente la presenza di bar, uffici, rivendita di qualsiasi genere, implica la relativa tassazione”.

Utile appare anche la nota Anci del 19 febbraio 2014 con cui l’Associazione fornisce chiarimenti in merito alla disciplina della nuova tassa sui rifiuti (TARI) a cui viene allegato uno schema di regolamento TARI. L’articolo 8 dello stesso, relativo alle esclusioni dal tributo, recita che con riferimento agli impianti di distribuzione dei carburanti:

  • sono escluse dal tributo: le aree scoperte non utilizzate né utilizzabili perché impraticabili o escluse dall’uso con recinzione visibile; le aree su cui insiste l’impianto di lavaggio degli automezzi; le aree visibilmente adibite in via esclusiva all’accesso e all’uscita dei veicoli dall’area di servizio e dal lavaggio;

  • sono soggetti al tributo: i distributori di carburante per i locali adibiti a magazzini e uffici, nonché l’area della proiezione in piano della pensilina ovvero, in mancanza, la superficie convenzionale calcolata sulla base di venti metri quadrati per colonnina di erogazione.

Per quanto attiene alla produzione di rifiuti speciali è opinione di chi scrive che sia necessario contemperare le due ratio della previsione normativa della corretta determinazione della TARI, ovverosia quella, da una parte, relativamente alla previsione di non tassazione delle aree in esame, di evitare una ingiustificata duplicazione di costi, poiché i soggetti produttori di rifiuti speciali, oltre a far fronte al prelievo comunale, dovrebbero anche sostenere il costo per lo smaltimento in proprio degli stessi rifiuti, dall’altra, quella di finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Si segnala che la Confesercenti nazionale parrebbe aver rivolto un ulteriore quesito al MEF, per comprendere quali siano le modalità attraverso le quali il principio di non assoggettabilità alla TARI delle superfici produttive di rifiuti speciali possa essere applicato.

Un'ulteriore annotazione

Come detto, il comma 641 pone quale presupposto della TARI il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di locali o di aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, suscettibili di produrre rifiuti urbani. Si è anticipato che il termine “suscettibili” (di produrre rifiuti urbani) è presente nell’articolo 1, comma 641 della Legge 147/13 ma non nell’articolo 62 del Decreto Legislativo 507/93 (il cui comma 2 recita “non sono soggetti alla tassa i locali e le aree che non possono produrre rifiuti o per la loro natura o per il particolare uso cui sono stabilmente destinati o perché risultino in obiettive condizioni di non utilizzabilità nel corso dell'anno, qualora tali circostanze siano indicate nella denuncia originaria o di variazione e debitamente riscontrate in base ad elementi obiettivi direttamente rilevabili o ad idonea documentazione”). Nel caso della TARI, pertanto, si parla di esclusione, ossia del fatto che per il locale o per l’area che non è suscettibile di produrre rifiuto non si concretizza l’obbligazione tributaria. Sotto il profilo pratico è pur vero che su un locale esente da Tarsu e escluso da TARI non si paga comunque la tassa; ma rimane una differenza rilevante per quanto riguarda il rapporto ente impositore-contribuente in quanto, mentre nella TARI è prevista l’esclusione del locale non produttivo di rifiuto, nella Tarsu tutti i locali e le aree scoperte sono astrattamente immobili imponibili, salvo le fattispecie esenti. In questi ultimi casi è onere del contribuente che intende far valere un suo diritto, richiederne l’applicazione e dimostrare la sussistenza dei requisiti richiesti. Sul punto si veda come la giurisprudenza abbia riconosciuto che (Cassazione civile, sezione tributara, 22 aprile 2015, n. 8184) “…l'esenzione dalla tassazione (TARSU) di una parte delle aree utilizzate perché ivi si producono rifiuti speciali, come pure l'esclusione di parti di aree perché inidonee alla produzione di rifiuti, sono subordinate all'adeguata delimitazione di tali spazi e alla presentazione di documentazione idonea a dimostrare le condizioni dell'esclusione o dell'esenzione; e il relativo onere della prova incombe al contribuente”. Nei casi di esclusione, invece (quindi per la TARI), si dovrebbe assistere ad una inversione dell’onere della prova. Diversa però pare la posizione presa dal Mef nel Prototipo di Regolamento per l’istituzione e l'applicazione del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES), pubblicato nel 2013 (le cui argomentazioni si ritiene possano essere estesi anche alla fattispecie costituita dall'applicazione della TARI), che all’articolo 8 (esclusione per inidoneità a produrre rifiuti), elenca al comma 1 i casi di esclusione dall’applicazione della Tares (per ciò che qui rileva, alla lettera g per gli impianti di distribuzione dei carburanti: le aree scoperte non utilizzate né utilizzabili perché impraticabili o escluse dall’uso con recinzione visibile; le aree su cui insiste l’impianto di lavaggio degli automezzi; le aree visibilmente adibite in via esclusiva all’accesso e all’uscita dei veicoli dall’area di servizio e dal lavaggio), salvo poi affermare al comma 2 che le circostanze di cui al comma precedente devono essere indicate nella dichiarazione originaria o di variazione ed essere riscontrabili in base ad elementi obiettivi direttamente rilevabili o da idonea documentazione (omissis). Pertanto il Ministero economia e finanze attribuisce l’onere della prova al contribuente anche per i casi di esclusione dalla Tares; vista l’identità del presupposto, l’interpretazione sembra ripetibile anche per la TARI.

Quanto all’interpretazione della giurisprudenza, si veda la recente Cassazione 24 febbraio 2015, n. 3660 per cui “Ed al riguardo va ribadito che incombe all'impresa contribuente l'onere di fornire all'amministrazione comunale i dati relativi all'esistenza ed alla delimitazione delle aree che, per il detto motivo, non concorrono alla quantificazione della complessiva superficie imponibile dando anche la prova della produzione di rifiuti pericolosi tossici o nocivi; infatti, pur operando anche nella materia in esame - per quanto riguarda il presupposto della occupazione di aree nel territorio comunale - il principio secondo il quale l'onere della prova dei fatti costituenti fonte dell'obbligazione tributaria spetta all'amministrazione, per quanto attiene alla quantificazione della tassa è posto a carico dell'interessato (oltre all'obbligo della denuncia, D.Lgs. n. 507 del 1993, ex art. 70) un onere di informazione, al fine di ottenere l'esclusione di alcune aree dalla superficie tassabile, ponendosi tale esclusione come eccezione alla regola generale secondo cui al pagamento del tributo sono astrattamente tenuti tutti coloro che occupano o detengono immobili nel territorio comunale (C.Cass. nn. 4766 e 17703 del 2004, 13086 del 2006,17599 del 2009, 775 del 2011)”.

Per concludere

Alla luce delle considerazioni che sino ad ora sono state svolte, in via generale, sembra potersi ritenere che le “aree scoperte pertinenziali ed accessorie operative” siano quelle suscettibili di produrre rifiuti urbani e dunque risulterebbero essere pienamenete soggette all’imposizione, non rientrando nell’esclusione pervista dalla norma che subordina l'esenzione dall'imposizione alla “non operatività” dell'area. Si tratta di valutazione in fatto, che deve essere svolta di volta in volta o da prevedere in sede di regolamento comunale per classi ed ipotesi generali.

Naturalmente potranno esservi aree scoperte accessorie e pertinenziali produttive di rifiuti speciali che, in quanto tali, saranno “tecnicamente” operative ma che, in quanto tali, risulteranno escluse se sussistenti le altre (richiamate) condizioni di legge.

Per quanto attiene alla questione specifica, relativa alle aree di manovra e transito per i distributori di carburante, stante quanto rilevato:

  • la questione appare tecnica e fattuale, ovvero implica la valutazione se le stesse aree siano suscettibili di produrre rifiuti urbani (si ritiene: in quantità e misura non irrilevante o solo sporadica e non prevedibile);

  • è peraltro doveroso rilevare come le plurime interpretazioni e pareri sopra richiamati, come le previsioni di molti regolamenti comunali, abbiano ritenuto come non operative, e dunque non suscettibili di produrre rifiuti urbani, le aree visibilmente adibite in via esclusiva all’accesso e all’uscita dei veicoli dall’area di servizio (e dal lavaggio);

  • si tratta di interpretazione e prassi amministrativa diffusa in ordine alla quale, ove si ritenesse di discostarsi, occorrerebbe una articolata istruttoria e motivazione tecnica che giustificasse una difforme conclusione.

27 Maggio 2016

Massimo Pipino