Chiarimenti in materia di costo del lavoro negli appalti pubblici

di Massimo Pipino

Pubblicato il 9 novembre 2015



il Consiglio di Stato ha chiarito che ell'ambito degli appalti pubblici il costo del lavoro incontra il limite nei contratti collettivi nazionali comparativamente più rappresentativi

Nell'ambito degli appalti pubblici il costo del lavoro incontra il limite nei contratti collettivi nazionali comparativamente più rappresentativi. A stabilirlo è stata la terza sezione del Consiglio di Stato con la sentenza n. 4699 depositata il 13 ottobre 2015 che ha accolto il ricorso di un’azienda che era stata esclusa dalla gara aggiudicata ad una concorrente sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa che però aveva applicato il CCNL sottoscritto con organizzazioni sindacali non dotate di una adeguata rappresentatività.

In particolare, l’offerta della società che si era aggiudicata l’appalto risultava aver tenuto conto di un costo del lavoro inferiore di oltre il 15% rispetto a quanto risultante dalla tabella del Ministero del Lavoro con cui viene determinato il costo del lavoro medio dei diversi settori ai fini del Codice degli appalti. Ricordiamo, peraltro, che costituisce principio consolidato in giurisprudenza il fatto che tali tabelle non rappresentano un parametro assoluto ed inderogabile ma, svolgano una funzione indicativa, suscettibile di scostamento in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali evidenzianti una particolare organizzazione in grado di giustificare la sostenibilità di costi inferiori in quanto diversamente operando verrebbe lesa la libertà d’impresa sancita dall’articolo 41 della costituzione (in proposito si veda Consiglio di Stato, sezione III, sentenza del 2 aprile 2015, n.1743, Consiglio di Stato, sezione V, sentenza del 13 marzo 2014, n.1176, Autorità nazionale anticorruzione determina del 22 luglio 2015).

Tuttavia, la sezione del Consiglio di Stato ricorda che l’articolo 86, comma 3 bis, del D.Lgs. n. 163 del 2006 prevede che gli enti aggiudicatori verifichino «che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro … il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture», ed a tale funzione assolve il Ministero del Lavoro il quale elabora allo scopo apposite tabelle ministeriali che tengono conto dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale e assistenziale, delle differenti aree territoriali e dei diversi settori merceologici. In esito all’istruttoria disposta dal Consiglio di Stato, il Ministero del Lavoro ha fornito ampi ragguagli sulle modalità con le quali in concreto tale funzione viene esercitata.

Nello specifico il Ministero, dopo aver ricordato che il riferimento al sindacato comparativamente più rappresentativo costituisce un’evoluzione rispetto al richiamo al sindacato maggiormente rappresentativo, in quanto introduce nella dialettica dei rapporti sindacali un criterio di misurazione di carattere selettivo, evidenzia quali sono i parametri aggiunti dalla giurisprudenza per individuare specifici elementi (consistenza numerica dei soggetti +rappresentati, ampiezza e diffusione delle strutture organizzative, partecipazione alla formazione e stipulazione dei contratti collettivi di lavoro, partecipazione alle controversie individuali, plurime e collettive) sulla base dei quali sono individuate le organizzazione sindacali comparativamente più rappresentative. Tali criteri sono stati confermati con la legge n. 936 del 1986 riguardante il CNEL. Di conseguenza, nel caso di specie il D.M. 10 giugno 2013 ha preso in considerazione, quale base per la determinazione del costo del lavoro, i Contratti sottoscritti dalle Organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative e quindi: il CCNL stipulato il 31 maggio 2011 tra Fise-Confindustria, Legacoopservizi, Federlavoro-Confcooperative, Psl-Agci, Unionservizi-Confapi e Filcams CGIL, Fisascat_CISL, Uiltrasporti UIL nonché il CCNL stipulato il 3 agosto 2011 tra Federazione Nazionale Imprese di Pulizia (FNIP) con l’assistenza di Confcommercio e Filcams CGIL, Fisascat_CISL, Uiltrasporti UIL. La società che si era aggiudicata la gara aveva invece calcolato il costo del lavoro sulla base del CCNL sottoscritto anche delle organizzazioni sindacali CNAI – Coordinamento Nazionale Associazioni Imprenditori, UCICT - Unione Cristiana Italiana Commercio e Turismo, FISMIC – Confsal Confederazione Italiana Sindacati Autonomi Lavoratori e FILCOM – Fismic, che hanno sottoscritto il CCNL CNAI oggetto del giudizio.

Il Ministero a tal fine ha fornito al Consiglio di Stato gli elementi riguardanti la consistenza associativa di tali organizzazioni sindacali per motivare le ragioni del mancato inserimento, fra i contratti elencati nel D.M., in data 10 giugno 2013, riguardante il settore dei servizi in esame, del CCNL CNAI. Tale contratto utilizzato dall'aggiudicataria, secondo quanto comunicato dal Ministero del Lavoro al Consiglio di Stato, non può essere considerato sottoscritto da associazioni comparativamente più rappresentative alla luce dell'analisi comparativa dei dati relativi alla consistenza associativa, alla diffusione territoriale e della contrattazione collettiva.

Per il Consiglio di Stato, il possibile utilizzo, nel settore pubblico, di contratti collettivi di lavoro stipulati da sigle sindacali che non hanno il sufficiente grado di rappresentatività (e che per questo non sono considerati nella determinazione delle citate tabelle ministeriali) costituisce pertanto un’evidente anomalia del sistema. Pertanto, il costo del lavoro deve avere come parametro quello stabilito dalle tabelle ministeriali del settore interessato che sono calcolate sulla base della contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, anche se non era prescritto nel bando di gara l’obbligatorietà di applicare uno specifico contratto collettivo.

Ed è a tale contratto collettivo che occorre riferirsi nella fase di verifica di anomalia per contemperare da un lato la libertà d’impresa (art.41 Cost.) e dall’altro evitare pratiche di dumping sociale. Per il Consiglio di Stato, pertanto, è vero che le tabelle ministeriali, secondo la giurisprudenza amministrativa, costituiscono solo un parametro di riferimento nella valutazione di una possibile anomalia dell’offerta, ma una possibile differenza del costo del lavoro determinato (in concreto) nell’offerta dal costo indicato nelle tabelle ministeriali può essere giustificata dalle diverse particolari situazioni aziendali e territoriali e dalla capacità organizzativa dell’impresa che possono rendere possibile, in determinati contesti particolarmente virtuosi, anche una riduzione dei costi del lavoro. La ritenuta possibile presentazione di offerte da parte di imprese che affermano di utilizzare contratti collettivi che non rientrano fra quelli stipulati da associazioni maggiormente rappresentative risulta, invece, del tutto estranea alle suddette valutazioni riguardanti le specifiche caratteristiche dell’attività di impresa.

Per queste ragioni, la sentenza n. 4699/2015 ha annullato l’aggiudicazione della gara di appalto e fissando nel contempo un importante principio giurisprudenziale in ordine all’applicabilità dei contratti collettivi cd. minori nell’ambito dei pubblici appalti.



9 novembre 2015

Massimo Pipino