La figura del Responsabile Unico del Procedimento nei lavori pubblici

di Massimo Pipino

Pubblicato il 28 ottobre 2014



alcune riflessioni sulla figura del Responsabile Unico del Procedimento: quali sono gli attuali compiti, caratteristiche e responsabilità di questa figura professionale alla luce del regolamento sui contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture

Le origini della figura del Responsabile Unico del Procedimento (RUP) possono essere fatte risalire all'articolo 7 della Legge 11 febbraio 1994 n. 109 (c.d. "Legge Merloni") ove si rinviene l'introduzione nel panorama normativo regolante il comparto dei lavori pubblici questo profilo professionale ricompreso tra i soggetti che in tale ambito si trovano ad agire. In quel contesto il legislatore, nel definirne le caratteristiche ed i compiti, da un lato si preoccupava di tracciarne un profilo professionale estremamente sommario, limitandosi, al comma 5 dell'articolo 7, a precisare che il RUP deve essere scelto tra soggetti che possano contare su di un curriculum tecnico (articolo 7, comma 5, primo periodo: “Il responsabile del procedimento deve essere un tecnico”), chiarendo, nel periodo successivo, che nel caso in cui “l'organico dei soggetti di cui al comma 1 (si tratta delle stazioni appaltanti) presenti carenze accertate o non consenta il reperimento delle adeguate competenze professionali in relazione alle caratteristiche dell'intervento secondo quanto attestato dal dirigente competente alla formazione e allo svolgimento del programma” i compiti di supporto all'attività del responsabile del procedimento possono essere legittimamente affidati a soggetti terzi, anche esterni all'organico della Amministrazione appaltante. Dall'altro, ed in modo assai più dettagliato, il medesimo articolo 7 provvede ad elencare quali siano le competenze operative del RUP, chiarendo che il compito del Responsabile Unico del Procedimento si può riassumere in quello di assicurare, in ciascuna delle fasi operative in cui si sostanzia il processo di realizzazione degli interventi in materia di opere pubbliche, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo, livelli che devono essere determinati in coerenza alle risorse finanziarie disponibili a copertura dell'intervento ed ai tempi di realizzazione del programma, oltre che al corretto e razionale svolgimento delle procedure (articolo 7, comma 3, Legge n. 109/94).

Va poi ricordato che nel delineare i compiti del Responsabile Unico del Procedimento nell'ambito dell'iter realizzativo dell'opera pubblica il legislatore fa espresso riferimento alla Legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) legge che ha istituito tale figura nel contesto delle Pubbliche Amministrazioni (si veda in merito la nota n. 1), obbligandole, tra l'altro, a provvedere alla sua individuazione per ogni singolo procedimento ed assegnando tale incombenza al dirigente dell'unità responsabile (articolo 5, comma 1, Legge n. 241/1990).Le numerose modifiche che successivamente hanno interessato il corpus normativo rappresentato dalla Legge Merloni e dall'insieme dei provvedimenti che ne hanno accompagnato l'attuazione sono intervenute rendendo notevolmente più ampie le competenze attribuite al R.U.P. nell'ambito del processo di realizzazione delle opere pubbliche, estendendole anche agli aspetti relativi alla sicurezza dei lavoratori nei cantieri, accentuando quegli indirizzi nella cui direzione si era già mosso il comma 4 del citato articolo 7 della Legge Merloni (si veda in proposito la nota n. 2) che demandava al regolamento la disciplina delle ulteriori funzioni attribuite al responsabile del procedimento in materia di sicurezza e prevenzione sui luoghi di lavoro, coordinando con i suoi compiti, le funzioni e le responsabilità del direttore dei lavori e dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza durante la progettazione e durante l'esecuzione dei lavori (così come per altro viene previsto dal Decreto Legislativo 14 agosto 1996 n. 494 e successive modificazioni - in proposito si veda la nota n. 3).

Con il successivo D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, con cui è stato approvato il regolamento di attuazione della Legge Merloni, il legislatore ha quindi provveduto a normare la materia di cui all'articolo 7 della Legge 109/1994. Con l'articolo 8, commi 2 e 3 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, è stato definito accuratamente quale doveva essere l'area di intervento e di responsabilità del RUP, cui venivano attribuite circa 35 distinte competenze. In particolare, per quanto qui ci interessa trattare, con il comma 2 dell'articolo 8 veniva esplicitamente stabilito che il responsabile del procedimento, nel caso in cui il soggetto che nell'amministrazione aggiudicatrice sarebbe stato deputato a rappresentare il committente avesse ritenuto di non adempiere direttamente a quelli che erano gli obblighi dalle stesse norme previsti, ma li intendesse affidare ad un terzo, avrebbe dovuto essere designato ad assumere il ruolo di responsabile dei lavori ai fini del rispetto delle norme sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori, sottolineando che la designazione doveva contenere la precisa indicazione degli adempimenti di legge che sarebbe stati oggetto dell'incarico. Ma non basta, perché lo stesso articolo 8 del citato D.P.R. n. 554/1999 prevedeva al comma 3 che, salvo il caso in cui venisse espressa una diversa indicazione da parte della stazione appaltante, il responsabile del procedimento, nello svolgimento dell'incarico di responsabile dei lavori, sarebbe stato tenuto a svolgere ben precise incombenze in materia di sicurezza del cantiere (vedi in proposito nota n. 4) quali, ad esempio la designazione del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l'esecuzione dei lavori, la vigilanza sulla loro attività, la valutazione del piano di sicurezza e di coordinamento, la valutazione dell'eventuale piano generale di sicurezza e del relativo fascicolo predisposti dal coordinatore per la progettazione.

Dopo la fase iniziale, rappresentata dall'approvazione della Legge Merloni e del relativo regolamento, a partire dalla quale, come abbiamo visto, è nata e si è affermata la figura del RUP, negli anni successivi si è assistito al completo superamento di tutte le disposizioni che in maniera più o meno disordinata avevano inciso, a partire dalla Legge Merloni, sull'assetto normativo afferente il settore delle opere pubbliche, sia in tema di procedimento burocratico-amministrativo di esecuzione dei lavori che di sicurezza nei cantieri, giungendo infine al Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 con cui, abrogando la Legge n. 109/1994, è stato approvato il nuovo codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture ed al D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 con cui è stato emanato il nuovo regolamento di esecuzione ed attuazione, che ha sostituito il precedente D.P.R. n. 554/1999. Se il D.Lgs. 163 del 2006 ed il DPR n. 20/2010 hanno rappresentato la tappa finale per quanto riguarda l'assetto burocratico-amministrativo del settore (ma non tanto visto il successivo reiterato intervento operato in materia da parte del legislatore, ad esempio, in ultimo, i due successivi decreti legge 90/2014 e 91/2014, convertiti con modificazioni dalle Leggi 11 agosto 2014, n. 114 e n. 116) , per quanto riguarda le norme in materia di sicurezza nei cantieri, invece, con il Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81 si è assistito allo svolgersi di un'opera di complessivo riordino e coordinamento delle norme vigenti in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, che sono state infine riunite in un Testo Unico.



La disciplina del Testo Unico n. 81/2008 in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro

Rispetto alla disciplina precedentemente in vigore, il nuovo quadro normativo in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro uscito dall'attività del legislatore è caratterizzato da una significativa serie di novità, che non hanno mancato di sollevare dubbi interpretativi tra gli operatori, dubbi che, peraltro, erano inizialmente sorti in relazione alla legislazione degli anni '90, che successivamente è stata abrogata proprio a seguito dell'entrata in vigore del Testo Unico. Esaminiamo quindi brevemente alcune delle norme del Decreto Legislativo n. 81/2008 ed in particolare le prescrizioni di cui all'articolo 89 (vedi nota n. 5), secondo cui:

  • il committente rappresenta il soggetto per conto del quale l'intera opera viene posta in essere, indipendentemente dagli eventuali frazionamenti con cui viene ad essere organizzato l'iter della sua realizzazione;

  • il responsabile dei lavori è il soggetto che il committente può (eventualmente) incaricare per svolgere quei compiti che il Decreto Legislativo n. 81/2008 gli attribuisce.

Tuttavia, il Testo Unico, nel suo intento di regolamentare l'articolazione funzionale del processo costruttivo, va oltre ed operando una distinzione di fondamentale importanza ai fini di cui stiamo in questa sede trattando, introduce una disciplina speciale esclusiva per i lavori pubblici e distinta da quella afferente il regime dei lavori privati: infatti, nello stesso articolo 89, al comma 1, lettere b) e c), viene affermato quanto segue:

  • nel caso in cui si tratti di un appalto di opera pubblica, il committente deve essere identificato nel soggetto che risulti essere titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell'appalto stesso ovvero il dirigente dell'amministrazione da cui dipende la realizzazione dell'opera appaltata;

  • nel momento in cui ci si muove nel campo di applicazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento.


Da quanto è stato sopra esposto deriva una sostanziale dicotomia tra quanto viene previsto in materia di soggetti operanti ai fini della tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro a seconda che si tratti di appalti di lavori pubblici ed appalti di lavori stipulati tra soggetti privati da cui consegue che nell'ambito dei lavori pubblici la figura del committente viene ad identificarsi in quella del dirigente della Pubblica Amministrazione, visto che all'articolo 89, comma 1, lettera b) si fa riferimento a funzioni consistenti nel “potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell'appalto”, funzioni che, secondo quanto viene stabilito al secondo comma dell'articolo 4 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sono proprie di tale categoria di dipendenti (si veda in proposito la nota n. 6), mentre il responsabile dei lavori, secondo quanto viene precisato dalla lettera c) del comma 1, si trova a coincidere con il responsabile del procedimento (“nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento”).

Un'analoga previsione speciale è poi contenuta anche nell'articolo 90, comma 1-bis, dello stesso Decreto Legislativo n. 81/2008, secondo cui, per quanto riguarda i lavori pubblici, le scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente all'atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro, avvengono nel rispetto dei compiti attribuiti al responsabile del procedimento e al progettista. (vedi nota n. 7). Nello stesso modo, all'articolo 100, comma 6-bis del T.U. si riscontra un'ulteriore disposizione della normativa sui contratti pubblici nel senso dell'identificazione della figura del responsabile dei lavori con quella del responsabile del procedimento. All'articolo 100, comma 6-bis del Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (vedi nota n. 8), viene infatti indicato che, di regola, il committente o il responsabile dei lavori, nel caso in cui sia stato nominato, è tenuto ad assicurare che, in caso di subappalto, il datore di lavoro dell'impresa affidataria corrisponda al subappaltatore i compensi per gli oneri della sicurezza senza operare ribassi e deve controllare che i dirigenti ed i preposti della ditta subappaltatrice siano in possesso di una adeguata formazione tecnica, precisando tuttavia subito dopo che nelcampo di applicazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), e successive modificazioni, deve trovare applicazione quanto viene stabilito dall'articolo 118, comma 4, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo secondo cui è il coordinato della sicurezza in fase di esecuzione in alternativa al responsabile dei lavori, ovvero il direttore dell'esecuzione, che provvede alla verifica dell'effettiva applicazione della citata disposizione. (vedi in proposito la nota n. 9).

Un'ulteriore conferma della progressiva sovrapposizione delle figure del responsabile unico del procedimento e del responsabile dei lavori nell'ambito dei lavori pubblici è data dall'articolo 101, comma 1 del Decreto Legislativo n. 81/2008: in relazione all'obbligo del committente o del responsabile dei lavori di trasmettere il piano di sicurezza e di coordinamento a tutte le imprese che sono state invitate a presentare delle offerte per l'esecuzione dei lavori, il legislatore precisa che "in caso di appalto di opera pubblica si considera trasmissione la messa a disposizione del piano a tutti i concorrenti alla gara di appalto". Dai passi che sono stati appena citati appare nuovamente in tutta evidenza non solo l'omologazione che nell'ambito delle opere pubbliche il legislatore ha operato tra le due figure del responsabile unico del procedimento e del responsabile dei lavori, ma anche come si sia voluto operare una netta distinzione tra il corpus di disposizioni, definizioni ed obblighi relativi alle opere private e quello cui invece devono fare riferimento i soggetti operanti nel settore delle opere pubbliche, considerando la normativa sugli appalti pubblici di lavoro prevalente rispetto a quella del Testo Unico sulla sicurezza che viene ad assumere nel settore specifico una natura suppletiva e stabilendo per l'appalto pubblico delle previsioni specifiche in materia di tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro e di relative responsabilità.



I contenuti della normativa vigente per le opere pubbliche

Con il Decreto Legislativo n. 163 del 12 aprile 2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) il legislatore non si è limitato a confermare quelli che erano i contenuti della precedente legge “Merloni” e delle successive modificazioni, ma ha ulteriormente rafforzato il ruolo del responsabile unico del procedimento, cui, nel nuovo assetto normativo, vengono attribuiti tutti quei compiti che non sono stati specificamente attribuiti ad altri organi o soggetti, così come viene stabilito dal testo dell'articolo 10, secondo cui il responsabile del procedimento svolge tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento previste dal codice, compresi gli affidamenti in economia, e sovraintende alla vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti, che non siano specificamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

In particolare, secondo l'elenco delle competenze stilato dall'articolo 10 del Decreto 163/2006, il responsabile del procedimento, oltre ad eseguire i compiti specificamente previsti da altre disposizioni, provvede a formulare proposte e fornire dati e informazioni non solo al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali, ma anche in riferimento alla predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture. Cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo, determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi, provvede al corretto e razionale svolgimento delle procedure, segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell'attuazione degli interventi, accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari, fornisce all'amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi alle principali fasi di attuazione dell'intervento, necessari per l'attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza, propone all'amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l'azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni e propone l'indizione, o, ove competente, indice la conferenza di servizi, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, quando sia necessario o utile per l'acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati.

Nonostante l'attribuzione di tutte queste mansioni di natura burocratico-amministrativa definite dall'articolo 10 del Decreto 163/2006, il nuovo Regolamento di esecuzione ed attuazione (DPR 5 ottobre 2010, n. 207) ha ampliato i compiti, già numerosi, del responsabile unico del procedimento relativi alla sicurezza sui cantieri, con particolare riferimento al ruolo di responsabile dei lavori previsto dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81, così come modificato dal Decreto Legislativo 3 agosto 2009, n. 106, completando il percorso evolutivo già avviato dal codice dei contratti pubblici. E questa evoluzione si conferma, come vedremo tra poco, nonostante l'ambigua disposizione del comma 4 dell'articolo citato secondo cui il regolamento dovrebbe provvedere ad individuare gli “eventuali altri compiti del responsabile del procedimento”. Il termine "eventuali" va infatti letto nel senso che nel regolamento avrebbero potuto essere previste altre competenze rispetto a quelle erano già state individuate dal codice, le quali avrebbero dovuto essere coordinate con le norme in tema di sicurezza, e non nel senso che le funzioni sarebbero state semplicemente facoltative per il singolo responsabile del procedimento.

In più punti il dettato del D.P.R. n. 207/2010 si pone nel solco tracciato dal Codice dei contratti. All'articolo 9, comma 2, attribuisce al responsabile del procedimento il compito di creare le condizioni affinché la realizzazione dell'intervento risulti essere “condotta in modo unitario in relazione ai tempi e ai costi preventivati, alla qualità richiesta, alla manutenzione programmata, alla sicurezza e alla salute dei lavoratori ed in conformità di qualsiasi altra disposizione di legge in materia". I primi tre commi del successivo articolo 10, si muovono nel medesimo senso. Il comma 1, attribuisce infatti al R.U.P. compiti che sono propri del responsabile dei lavori laddove afferma che il responsabile del procedimento, fra l'altro, è tenuto ad adottare gli atti che sono di competenza del responsabile dei lavori a seguito delle iniziative prese e delle segnalazioni effettuate da parte del coordinatore per l'esecuzione dei lavori e deve trasmettere agli organi competenti dell'amministrazione aggiudicatrice, sentito il direttore dei lavori, la proposta del coordinatore per l'esecuzione dei lavori nel caso in cui ritenga di procedere alla sospensione o all'allontanamento dell'esecutore o dei subappaltatori o dei lavoratori autonomi dal cantiere o di risolvere il contratto.

Nella stessa direzione si esprime il successivo comma 2 dell'articolo 10, che stabilisce in maniera inequivocabile come il responsabile del procedimento assuma il ruolo di responsabile dei lavori per quanto attiene la garanzia del rispetto delle norme sulla sicurezza e la salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro.

Il terzo comma dell'articolo 10, infine, prevede, che il responsabile del procedimento, nello svolgimento dell'incarico di responsabile dei lavori, salvo diversa indicazione e fermi restando i compiti e le responsabilità di cui agli articoli 90, 93, comma 2, 99, comma 1, e 101, comma 1, del Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, ha anche il compito di richiedere la nomina del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l'esecuzione dei lavori e di vigilare sulla loro attività essendo inoltre suo il compito di provvedere, sentito il direttore dei lavori e il coordinatore per l'esecuzione, a verificare che l'esecutore corrisponda regolarmente gli oneri della sicurezza, relativi alle prestazioni che sono state affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza che intervenga alcun ribasso.

I tre commi citati dell'articolo 10 del D.P.R. n. 207/2010 confermano quindi i compiti e le responsabilità che il Decreto Legislativo n. 81/2008 attribuisce al RUP in quanto responsabile dei lavori, salvo che il committente pubblico fornisca diverse indicazioni. Quest'ultima ipotesi, però, può verificarsi solo per i due casi che sono espressamente previsti dalla lettera a), che è quello relativo alla nomina del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori ed alla vigilanza sulla loro attività e quello previsto dalla lettera b), verifica della corresponsione da parte dell’esecutore degli oneri della sicurezza, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso, dello stesso comma 3. In tali limitazioni risiede l'unico significato possibile della dicitura "salvo diversa indicazione" che si rinviene nel comma 3 dell'articolo 10 in esame. In ogni caso il RUP rimane titolare "ex lege" dei compiti e delle responsabilità previsti per il committente o per il responsabile dei lavori (ai sensi dell'articolo 90 del Decreto Legislativo n. 81/2008), dell'obbligo di controllare l'operato del coordinatore per la progettazione e per l'esecuzione dei lavori (così come viene previsto dall'articolo 93, comma 2, del citato Decreto Legislativo, dell'invio della notifica preliminare all'Azienda Sanitaria ed alla Direzione Provinciale del Lavoro e della trasmissione a tutte le imprese del Piano di Sicurezza e Coordinamento.



Il rapporto che intercorre tra i compiti del RUP e quelli del responsabile dei lavori.

All'analisi sin qui condotta relativamente alle figure del Responsabile Unico del Procedimento e del Responsabile dei lavori tesa a dimostrare come le norme attualmente in vigore nell'ambito dell'esecuzione di opere pubbliche abbiano il loro esito naturale nell'attribuzione delle funzioni di responsabile dei lavori al Responsabile Unico del Procedimento si oppone una diversa lettura interpretativa secondo cui l'attribuzione al Responsabile Unico del Procedimento delle competenze del responsabile dei lavori rappresenterebbe un mera facoltà riconosciuta dal legislatore all'Amministrazione aggiudicatrice, con il solo limite che, se l'incarico di responsabile dei lavori viene attribuito, il destinatario deve necessariamente essere il responsabile del procedimento.

Tale interpretazione si è venuta a formare nel periodo durante il quale è stato in vigore il Decreto Legislativo n. 494 del 14 agosto 1996 di attuazione della direttiva 92/57/CEE concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili abrogato dall'articolo 304 del Decreto Legislativo n. 81 del 2008. Il Decreto Legislativo 494/1996 conteneva le stesse previsioni che attualmente sono inserite nel Decreto Legislativo n. 81/2008. La lettura secondo cui sarebbe solo una facoltà, e non un obbligo, quella di identificare il Responsabile Unico del Provvedimento con quella del responsabile dei lavori, troverebbe la propria legittimazione nell'impossibilità anche nel settore pubblico dell'automatismo di corrispondenza soggettiva biunivoca tra l'area funzionale, rappresentata dalle competenze burocratico amministrative del Responsabile Unico del Provvedimento, e quella del responsabile dei lavori, stante il divieto dei c.d. automatismi funzionali di responsabilità nel diritto penale del lavoro.

Da ciò si concluderebbe pertanto che il committente pubblico avrebbe una mera facoltà di delegare le proprie funzioni nei confronti dell'interessato, mediante un atto formale, individuante i compiti delegati, espressamente accettato dal RUP destinatario. Tale interpretazione entra in conflitto, almeno a partire dall'entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 81/2008, con il tenore letterale delle norme che sono state illustrate più sopra ed quindi è in contrasto con i criteri interpretativi sanciti dall'articolo 12 preleggi del Codice civile. Si ritiene inoltre opportuno sottolineare il fatto che, per quanto fa riferimento al responsabile dei lavori, negli articoli 89 e seguenti del citato Decreto Legislativo 81/2008 è possibile rinvenire il termini di "incarico" o di "nomina" (in questo senso si veda, ad esempio, il già citato articolo 89, comma 1, secondo cui: “responsabile dei lavori: soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento”) e mai quello di "delega".

Quest'ultima infatti, secondo quanto viene stabilito dall'articolo 16 dello stesso Decreto Legislativo n. 81/2008, può essere effettuata da parte del datore di lavoro, che però, nell'ambito operativo degli appalti (ovviamente anche nell'ambito degli appalti di opere pubbliche), è costituito dall'impresa esecutrice e non dal committente. Senza contare che lo stesso Decreto Legislativo n. 81/2008, individua, all'articolo 2, due figure distinte, il dirigente ed il preposto, a cui vengono attribuite importanti attribuzioni in materia di sicurezza, senza che si abbia necessità di specifici incarichi o deleghe: analogamente si può ritenere che sia possibile assegnare direttamente ed ex lege specifiche competenze al Responsabile Unico del Procedimento senza che vi sia la necessità di prevedere specifici meccanismi di delega. Analogamente verrebbe difficile motivare il perché debba sussistere un divieto di automatismo funzionale valido solo per il Responsabile Unico del Procedimento e non per il dirigente pubblico a cui il Decreto Legislativo n. 81/2008 attribuisce il ruolo di committente.

Più consistente appare quindi l'affermazione secondo cui nell'ultima formulazione dell'articolo 89 del Decreto Legislativo n. 81/2008 il responsabile dei lavori, nel campo di applicazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, viene, ipso facto, ad essere identificato nella figura del responsabile del procedimento.Tale interpretazione trova un'ulteriore appoggio nella constatazione del fatto secondo cui il nuovo regolamento, approvato con il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, è entrato in vigore solo 4 anni dopo l'emanazione del Decreto Legislativo 163 del 2006, cosicché per due anni il Decreto Legislativo n. 81/2008 ed il D.P.R. n. 554/1999 hanno dovuto obbligatoriamente convivere, ponendo il problema di quale fosse la disposizione applicabile, visto che tra le due fonti del diritto esisteva una rilevante discrasia. L'articolo 8, comma 2, del citato regolamento del 1999 prevedeva infatti che il responsabile del procedimento assumesse il ruolo di responsabile dei lavori, solo nel caso in cui il soggetto che rappresentava il committente non avesse intenzione di adempiere direttamente agli obblighi previsti dallo stesso corpus normativo dalle stesse norme previsti mentre invece, come si è potuto vedere in precedenza, secondo l'articolo 4 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), “nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento”.

Ebbene, la questione è stata facilmente risolta in base al noto principio espresso dall'articolo 15 - preleggi del Codice civile secondo cui “Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore”. Pertanto nel citato arco temporale si è potuta ritenere superata, per abrogazione tacita, la precedente disposizione regolamentare di cui all'articolo 8, comma 2, del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, che subordinava per il Responsabile Unico del Procedimento l'assunzione del compito di responsabile dei lavori all'espressione formale in tal senso del soggetto committente. In base alle considerazioni che sino ad ora sono state svolte si ritiene quindi di poter legittimamente concludere sul punto affermando che il Responsabile Unico del Procedimento è titolare per diretta investitura operata da parte della normativa di tutte le funzioni che sono proprie del responsabile dei lavori e quindi dei correlativi obblighi in materia di sicurezza e salute dei lavoratori anche a prescindere dall'esistenza di atti formali di individuazione dei singoli soggetti gravati dall'obbligo di garanzia. Solo nel caso in cui si sia registrata un'espressa e diversa manifestazione di volontà del soggetto che rappresenta il committente, il Responsabile Unico del Procedimento può non svolgere anche le funzioni di responsabile dei lavori, ma si tratta dell'eccezione che conferma la regola



Note

Nota n. 1) L'articolo 5 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, rubricato "Responsabile del procedimento", chiarisce che:

 

  1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.

  2. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4.

  3. L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.


Nota n. 2) L'articolo 7 (rubricato “Misure per l'adeguamento della funzionalità della pubblica amministrazione”) della Legge 11 febbraio 1994 n. 109 prevedeva:

"1. I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera a), nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (44), e successive modificazioni, un responsabile unico del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento previsto dal programma triennale dei lavori pubblici, per le fasi della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione." (...)

4. Il regolamento disciplina le ulteriori funzioni del responsabile del procedimento, coordinando con esse i compiti, le funzioni e le responsabilità del direttore dei lavori e dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza durante la progettazione e durante l'esecuzione dei lavori, previsti dal decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494, e successive modificazioni. Restano ferme, fino alla data di entrata in vigore del predetto regolamento, le responsabilità dell'ingegnere capo e del direttore dei lavori come definite dalla normativa vigente". (...)


Nota n. 3) Decreto Legislativo 14 agosto 1996 n. 494 "Attuazione della direttiva 92/57/CEE concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili".

 

Nota n. 4) Articolo 8, comma 3, del D.P.R. 21-12-1999, n. 554:

"3. Salvo diversa indicazione, il responsabile del procedimento nello svolgimento dell'incarico di responsabile dei lavori:

  1. si attiene ai princìpi e alle misure generali di tutela previste dalla legge;

  2. determina la durata dei lavori o delle fasi di lavoro che si devono svolgere contemporaneamente o successivamente;

  3. designa il coordinatore per la progettazione e il coordinatore per l'esecuzione dei lavori;

  4. vigila sulla loro attività, valuta il piano di sicurezza e di coordinamento e l'eventuale piano generale di sicurezza e il fascicolo predisposti dal coordinatore per la progettazione;

  5. comunica alle imprese esecutrici i nominativi dei coordinatori per la progettazione e per l'esecuzione dei lavori e si accerta che siano indicati nel cartello di cantiere;

  6. assicura la messa a disposizione di tutti i concorrenti alle gare di appalto del piano di sicurezza e di coordinamento e dell'eventuale piano generale di sicurezza;

  7. trasmette la notifica preliminare all'organo sanitario competente nonché, chiede, ove è necessario, alle imprese esecutrici l'iscrizione alla camera di commercio industria e artigianato; chiede inoltre alle stesse imprese una dichiarazione autentica in ordine all'organico medio annuo, destinato al lavoro in oggetto nelle varie qualifiche, da cui desumere la corrispondenza con il costo sostenuto per il personale dipendente, unitamente ai modelli riepilogativi annuali attestanti la congruenza dei versamenti assicurativi e previdenziali effettuati in ordine alle retribuzioni corrisposte ai dipendenti".


Nota n. 5) Si riporta qui di seguito un estratto dell'articolo 89 del Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81:

1. Agli effetti delle disposizioni di cui al presente capo si intendono per: (...)

  1. cantiere temporaneo o mobile, di seguito denominato: "cantiere": qualunque luogo in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile il cui elenco è riportato nell’ALLEGATO X.

  2. committente: il soggetto per conto del quale l'intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione. Nel caso di appalto di opera pubblica, il committente è il soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell'appalto;

  3. responsabile dei lavori: soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento; (...)

 

Nota n. 6) L'articolo 4 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) al secondo comma stabilisce quanto segue:

"2. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati."

 

Nota n. 7) Il comma 1-bis è stato inserito nell'articolo 90 del Decreto Legislativo n. 81/2008dall'articolo 59, comma 1, lettera b), del Decreto Legislativo 3 agosto 2009, n. 106.

 

Nota n. 8) L'articolo 100, comma 6-bis, del Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81, si esprime come segue:"Il committente o il responsabile dei lavori, se nominato, assicura l'attuazione degli obblighi a carico del datore di lavoro dell'impresa affidataria previsti dall'articolo 97, commi 3- bis e 3-ter. Nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, si applica l'articolo 118, comma 4, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo".

 

Nota n. 9)Articolo 118, comma 4, Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163.

L'affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall'aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento. L'affidatario corrisponde gli oneri della sicurezza, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso; la stazione appaltante, sentito il direttore dei lavori, il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, ovvero il direttore dell'esecuzione, provvede alla verifica dell'effettiva applicazione della presente disposizione. L'affidatario è solidalmente responsabile con il subappaltatore degli adempimenti, da parte di questo ultimo, degli obblighi di sicurezza previsti dalla normativa vigente”.



28 ottobre 2014

Massimo Pipino