Breve esame delle origini e dell’evoluzione della figura del dirigente nella Pubblica Amministrazione (prima parte)

di Massimo Pipino

Pubblicato il 17 settembre 2014



la figura del dirigente è una figura chiave nell'organico della Pubblica Amministrazione: approfondiamo gli aspetti principali legati a questa figura di dipendente pubblico

La figura del dirigente nell'ambito della Pubblica Amministrazione si realizza in forma giuridicamente compiuta con l'emanazione del DPR 30 giugno1972, n. 748, recante “Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo”, scindendola da quella direttiva, prevista dal D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3. L'articolo 1 del Decreto, successivamente abrogato dal Decreto Legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, stabiliva che le qualifiche dirigenziali sarebbero state articolate nei livelli di: dirigente generale, dirigente superiore, primo dirigente. Le mansioni attribuite ai dirigenti venivano riportate nel successivo articolo 2 ed era previsto si sostanziassero nella: “direzione, con connessa potestà decisoria, di ampie ripartizioni delle Amministrazioni centrali, dei più importanti uffici periferici e delle maggiori ripartizioni di quelli con circoscrizione non inferiore alla provincia; studio e ricerca; consulenza, progettazione, programmazione; emanazione, in relazione alle direttive generali impartite dal Ministro, di istruzioni e disposizioni per l'applicazione di leggi e regolamenti; propulsione, coordinamento, vigilanza e controllo, al fine di assicurare la legalità, l'imparzialità, l'economicità, la speditezza e la rispondenza al pubblico interesse dell'attività dei dipendenti uffici; partecipazione ad organi collegiali commissioni o comitati operanti in seno alla Amministrazione; rappresentanza dell'Amministrazione e cura degli interessi della medesima presso gli enti e le società sottoposte alla vigilanza dello Stato, nei casi previsti dalla legge”.

Con gli articoli 7,8 e 9, vengono specificate le attribuzioni dei dirigenti generali, dei dirigenti superiori e le attribuzioni particolari dei primidirigenti. Più precisamente l'articolo 7 prevede che, fatte salve le attribuzioni devolute ad altri organi, ai dirigenti generali preposti alle direzioni generali e agli uffici centrali equiparati spetta, tra le altre, di esercitare quelle funzioni che ad essi sono direttamente attribuite da leggi o regolamenti anche ministeriali, di coadiuvare il Ministro nello svolgimento dell'azione amministrativa e di proporgli l'adozione di provvedimenti di competenza superiore alla propria, eventualmente necessari, di predisporre gli elementi per la formazione del progetto di bilancio preventivo e per le proposte di variazione in corso di esercizio, di predisporre gli elementi per la formazione dei programmi, annuali e pluriennali, dell'attività dell'Amministrazione, di approvare, in attuazione dei programmi stabiliti dal Ministro, i progetti per lavori, forniture e prestazioni, di concludere ed approvare le transazioni relative a lavori e forniture e servizi da essi gestiti, di provvedere a tutte le operazioni successive all'approvazione del progetto o del contratto per opere, forniture e servizi, compresa la nomina dei collaudatori, la liquidazione ed il pagamento del saldo e, nel caso in cui occorra, la formazione e l'approvazione di atti integrativi, aggiuntivi o sostitutivi dei contratti, di promuovere liti attive e di resistere a quelle passive, di adottare concessioni di contributi, sussidi, concorsi e sovvenzioni previste dalla legge, a carico del bilancio dello Stato, a favore di enti e persone, emanando i conseguenti provvedimenti formali; di adottare i provvedimenti di concessione, autorizzazione, licenze ed analoghi salvo quelli di competenza del Presidente della Repubblica, nonché quelli che saranno espressamente riservati al Ministro o ad altri dirigenti dalla legge o dal relativo regolamento anche ministeriale, di disporre il movimento, tra le maggiori ripartizioni del proprio ufficio, del personale in servizio, esclusi i dirigenti di provvedere agli atti obbligatori di competenza degli organi inferiori o degli enti vigilati, qualora siano stati da questi indebitamente omessi o ritardati. Da parte sua l'articolo 8 stabilisce che ai dirigenti superiori spetti, in particolare, nell'ambito della competenza del proprio ufficio di esercitare le funzioni che ad essi sono direttamente attribuite da leggi o regolamenti anche ministeriali di approvare, in attuazione dei programmi stabiliti dal Ministro i progetti per lavori, forniture e prestazioni nonché, ove occorra, provvedere all'approvazione dei contratti o alla concessione dei lavori, di concludere ed approvare le transazioni relative a lavori e forniture e servizi da essi gestite, di disporre la non applicazione di clausole penali, di provvedere a tutte le operazioni successive all'approvazione del progetto o del contratto per opere, forniture e servizi, compresa la nomina dei collaudatori, la liquidazione ed il pagamento del saldo, e, ove occorra, la formazione e l'approvazione di atti integrativi, aggiuntivi o sostitutivi dei contratti, promuovere liti attive e resistere a quelle passive, di adottare i provvedimenti di concessione, autorizzazione, licenze ed analoghi ad essi espressamente attribuiti dalla legge o dal regolamento anche ministeriale e salva in ogni caso la facoltà del Ministro di avocare i singoli affari, di disporre il movimento, tra le maggiori ripartizioni del proprio ufficio, del personale in servizio, esclusi i dirigenti, di provvedere agli atti obbligatori di competenza degli organi inferiori, qualora siano stati da questi indebitamente omessi o ritardati e non sia all'uopo previsto dalla legge l'intervento di altri organi amministrativi. Da parte sua, con l'articolo 9 viene dettagliatamente esposto come ai funzionari con qualifica di primo dirigente preposti alle divisioni ed agli uffici centrali equiparati spetti in particolare, nell'ambito della competenza del proprio ufficio, di esercitare le funzioni che ad essi sono direttamente attribuite da leggi o regolamenti anche ministeriali; di approvare, in attuazione dei programmi stabiliti dal Ministro, i progetti per lavori, forniture e prestazioni nonché, ove occorra, provvedere all'approvazione dei contratti o alla concessione dei lavori, di concludere ed approvare le transazioni relative a lavori e forniture e servizi da essi gestite, di provvedere a tutte le operazioni successive alla approvazione del progetto o del contratto per opere, forniture e servizi, compresa la nomina dei collaudatori, la liquidazione ed il pagamento del saldo, e, ove occorra, la formazione e l'approvazione di atti integrativi, aggiuntivi o sostitutivi dei contratti, di promuovere liti attive e resistere a quelle passive, di adottare i provvedimenti di concessione, autorizzazione, licenze ed analoghi ad essi espressamente attribuiti dalla legge o dal regolamento anche ministeriale e salva, in ogni caso, la facoltà del Ministro di avocare i singoli affari, di disporre il movimento, tra le maggiori ripartizioni del proprio ufficio, del personale in servizio. Tale mansionario è applicabile soltanto alla Pubblica Amministrazione statale, restando escluso dal suo raggio d'azione tutto il comparto degli enti locali.

Il successivo DPR 25 giugno 1983, n. 347, “Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente dagli enti locali, prevede norme applicabili a tutto il personale dipendente delle Amministrazioni locali, ovvero di Comuni e Province e loro Consorzi, Comunità montane, Aziende di cura, soggiorno e turismo, Università agrarie ed associazioni agrarie e IPAB. Con il DPR n. 748/1972, Allegato A2, vennero poi introdotte nell'ordinamento degli enti locali, sia la prima qualifica funzionale dirigenziale, sia la seconda qualifica funzionale dirigenziale. L'istituzione della funzione dirigenziale negli enti locali era finalizzata ad attuare i programmi di sviluppo economico e sociale in conformità degli indirizzi politico-amministrativi formulati dai competenti organi istituzionali ed i soggetti che si trovavano ad occupare tali posizioni erano ritenuti responsabili del corretto espletamento delle funzioni che erano state loro attribuite nonché del buon andamento e della imparzialità dell'azione degli uffici o delle attività cui venivano preposti. Era confermata per la dirigenza, la responsabilità penale, civile, amministrativa, contabile e disciplinare prevista per l'impiego pubblico.

Anche il successivo DPR 8 maggio 1987, n. 268, recante “Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti locali”, applicabile al comparto del personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti, dei Comuni, delle Province, delle Comunità montane, loro Consorzi o associazioni, si sofferma sulla disciplina della dirigenza e precisamente al Capo VII, articoli da 40 a 47.

Di particolare rilievo per l'analisi che qui si sta conducendo è l'articolo 40 che enunciando i principi generali che governano l'attività, la responsabilità e la posizione del dirigente stabilisce che “i dirigenti espletano le proprie funzioni secondo i principi generali che regolano i compiti della dirigenza nell'ambito delle pubbliche amministrazioni al fine di garantire la piena concordanza dell'azione dell'apparato con gli obiettivi e le scelte degli organi istituzionali”. Ai sensi dell'articolo 43, l'accesso alla prima qualifica dirigenziale avviene tramite “concorso pubblico o corso-concorso pubblico aperto ai candidati in possesso del prescritto diploma di laurea ed esperienza di servizio adeguatamente documentata di cinque anni cumulabili nella pubblica amministrazione, enti di diritto pubblico, aziende pubbliche e private, in posizioni di lavoro corrispondenti, per contenuto, alle funzioni della qualifica funzionale immediatamente inferiore al posto messo a concorso, ovvero di cinque anni di comprovato esercizio professionale correlato al titolo di studio richiesto con relativa iscrizione all'albo ove necessaria”. In seguito, con il DPR 3 agosto 1990, n. 333, Regolamento per il recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 23 dicembre 1989 concernente il personale del comparto delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti, dei Comuni, delle Province, delle Comunità montane, loro Consorzi o associazioni, di cui all'art. 4, d.p.r. 5 marzo 1986, n. 68, il legislatore è intervenuto disciplinando, tra l'altro, la responsabilità per l'esercizio delle funzioni dirigenziali, prevedendo, all'articolo 39, comma 1, che “i dirigenti, ferma restando la responsabilità penale, civile, amministrativo-contabile e disciplinare prevista per tutti i dipendenti pubblici, sono responsabili dell'attività svolta dagli uffici cui sono preposti e della gestione delle risorse ad essi demandata” e al comma 2, che “i dirigenti, fermo restando quanto previsto dalla normativa vigente, sono responsabili, in particolare, dell'osservanza, da parte del personale assegnato dei doveri di ufficio e, in modo specifico, dell'orario di lavoro e degli adempimenti connessi al carico di lavoro a ciascuno assegnato”.



Quali sono i caratteri della figura del dirigente nella legislazione attualmente in vigore

La svolta legislativa che ha portato al sostanziarsi della figura del dirigente nell'ambito della pubblica amministrazione e la conseguente assunzione di una posizione di vera e propria centralità nell'ambito dell'ente locale avviene però con l'emanazione della Legge dell'8 giugno 1990, n. 142, in materia di “Ordinamento delle autonomie locali”. L'articolo 51, comma 2 della Legge n. 142/1990 non si preoccupa solo di assegnare ai dirigenti una mansione direttiva nell'ambito degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme che vengono dettati dai diversi statuti e dai regolamenti degli enti locali ma si preoccupa anche di stabilire il principio fondamentale secondo cui “i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti”. Da ciò si deduce che la rinnovata figura del dirigente si trova ora ad essere inserita all'interno di un contesto organizzativo che il legislatore vorrebbe orientato alla mutazione dell'ente locale secondo indirizzi di aziendalizzazione ovvero verso l'adozione di una cultura tesa alla valorizzazione del risultato più che alla procedimentalizzazione dell'attività amministrativa, tenendo in debito conto i principi amministrativi di efficienza, efficacia ed economicità nell'erogazione dei servizi che vengono offerti dall'Amministrazione pubblica ai cittadini ed alle imprese. Ai dirigenti finiscono quindi per competere “tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico”, oltre a tutti i doveri previsti dal comma 3 dell'articolo 51, “compresa l'adozione di atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell'ente”; inoltre, così come viene previsto dal comma 4, “i dirigenti sono direttamente responsabili, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa e dell'efficienza della gestione”. Dieci anni dopo l'emanazione della Legge n. 142/1990, in seguito profondamente modificata dalla Legge 15 marzo 1997, n. 127, recante “Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo”, viene varato dal Governo il Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, con cui il legislatore interviene nuovamente per regolare la dirigenza e gli incarichi dirigenziali (segnatamente con gli articoli da 107 a 111).

Il dettato del Decreto Legislativo n. 267/2000, laddove ribadisce che il dirigente è chiamato ad occupare un ruolo rilevante nell'ente locale da cui dipende, non si discosta dal solco della Legge n. 127/1990, ma innova nel momento in cui avvia un processo di riequilibrio del peso che deve essere attribuito al ruolo esercitato da parte della politica, riequilibrio che risulta essere possibile proprio in conseguenza dell'importanza che il legislatore delegato si sforza di attribuire ai funzionari in posizione dirigenziale, cui viene conferito il potere di adottare atti propri relativi alla gestione del servizio che è stato loro affidato, ancorché sulla base degli indirizzi che vengono loro forniti dagli organi di governo dell'ente locale. Ma, come sempre, nulla è gratuito: la contropartita di tale attribuzione di potere è la specifica responsabilità di cui sono gravati i dirigenti medesimi in relazione al conseguimento degli obiettivi dell'ente, della correttezza dell'esecuzione del procedimento amministrativo, dell'efficienza e dei risultati della gestione, oltre ad essere oggetto, in perfetta coerenza con gli indirizzi aziendalistici assunti già con la citata Legge n. 142/1990, di un'apposita valutazione delle prestazioni, relativamente al conseguimento o meno dei prefissati obiettivi gestionali. L'ordinamento cui si è fatto appena cenno delinea in tal modo una figura professionale che può essere definita del “dirigente-manager”, la cui attività finisce per essere rivolta, più che nella direzione del rispetto formale (e formalistico) della legittimità, sulla base dell'assunzione, come presupposto fondante l'attività amministrativa, che essa comunque deve essere rispettata, all'esaltazione della cultura del risultato. Cultura che è strettamente connessa al conseguimento degli obiettivi che, a livello di indirizzo politico, sono stati stabiliti per l'attività dell'ente locale. Conseguenza e, contemporaneamente, necessario presupposto di questo “nuovo” indirizzo, fatto che peraltro era già previsto dalla Legge n. 142/1990, è, nel Decreto Legislativo n. 267/2000, la conferma del principio cardine della legislazione degli enti locali ovvero quello della netta separazione delle competenze, e delle correlative responsabilità, politico - amministrative (che non possono spettare ad altri che agli organi di indirizzo, di controllo e di governo dell'ente pubblico) da quelle concernenti la gestione burocratico-amministrativa (che invece è di esclusiva competenza dei dirigenti). Tale distinzione, indirizzo politico e controllo da un lato, gestione amministrativa dall'altro, ben separate e non intersecantesi a livello di responsabilità, rende possibile per l'ente locale superare il modello tutto sommato gerarchico in cui il livello amministrativo veniva considerato subalterno a quello politico, a tutto vantaggio di un modello, di indirizzo maggiormente aziendalistico ed improntato all'attribuzione di sfere operative autonome, imperniato su principi funzionali, in cui al dirigente viene riconosciuta l'autonomia, e gli viene attribuita la correlativa responsabilità, di scegliere quale sia il percorso amministrativo che egli ritiene essere il più idoneo al raggiungimento degli obiettivi che gli sono stati assegnati con il piano esecutivo di gestione, previsto dall'articolo 169 TUEL (“Sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal consiglio, l'organo esecutivo definisce, prima dell'inizio dell'esercizio, il piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi”). Come si è accennato sopra, l'altra faccia della medaglia dell'acquisizione di un autonomo potere decisionale in merito alle modalità con cui conseguire gli obiettivi di gestione fissati è l'assunzione della conseguente responsabilità: il mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati ai dirigenti oppure l'inosservanza da parte loro delle direttive del Sindaco, della Giunta o dell'assessore di riferimento oppure la comprovata responsabilità particolarmente grave o reiterata e negli altri casi disciplinati dai contratti collettivi di lavoro, comporta la revoca dell'incarico dirigenziale che è conferito “a tempo determinato ... con provvedimento motivato e con le modalità fissate dal regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, secondo criteri di competenza professionale, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del Sindaco...”.



17 settembre 2014

Massimo Pipino