Riforma degli enti locali: le novità per i Comuni

di Marco Castellani

Pubblicato il 7 maggio 2014



continuiamo l'analisi della Legge del Rio che, oltre all'intervento sulle provincie, prevede tante novità per le unioni di comuni e le fusioni fra comuni, allo scopo del contenimento della spesa pubblica locale

Unioni di comuni

La Legge Delrio propone una serie di rilevanti modifiche con riguardo alla disciplina e all’organizzazione delle Unioni di Comuni.



Disciplina

La Legge Delrio ai commi 104 e seguenti opera innanzitutto un’unificazione della disciplina delle Unioni dei comuni, disponendo l’abrogazione della fattispecie delle Unioni di Comuni regolate secondo i commi da 1 a 16 dell’articolo 16 del D.L. n. 138/2011, convertito dalla Legge n. 148/2011, come modificate dall’articolo 14 del D.L. n. 95/2012 convertito dalla Legge n. 135/2012 (Legge Spending review-bis). La stessa fattispecie delle cosiddette Unioni di Comuni “speciali” (costituite da Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane che esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le funzioni fondamentali ad eccezione dell’anagrafe) regolata dal comma 28 dell’articolo 14 del D.L. n. 78/2010 convertita dalla Legge n. 122/2010 è ricondotta dal comma 107 della Legge Delrio alla disciplina “ordinaria” delle Unioni prevista dall’articolo 32 del TUEL.



Limiti minimi delle nuove Unioni

Il comma 107 ritocca la soglia minima di abitanti per dare vita ad unioni o convenzioni "speciali" tra i piccoli Comuni ai sensi del citato comma 28 dell’articolo 14 del D.L. n. 78/2010, che viene fissata in almeno 10mila abitanti per le Unioni senza Comuni montani appartenuti a Comunità montane e a 3.000 abitanti per le Unioni con Comuni “montani”, fermo restando che, in tale ultimo caso, le Unioni devono essere formate da almeno tre Comuni, e salvi i diversi limiti demografici ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla regione. Tali limiti peraltro non troveranno applicazione nelle Unioni di comuni già costituite.

Per effetto delle modifiche introdotte dalla Legge Delrio il panorama delle autonomie locali conterà su due tipologie di Unioni di comuni, pur accomunate dalla disciplina di riferimento:

  • Le Unioni di comuni già costituite ai sensi dell’articolo 32 TUEL;

  • Le Unioni di comuni “speciali” costituitesi o da costituirsi ai sensi dei commi 28 e seguenti dell’articolo 14 del citato D.L. n. 78/2010.



Statuto e organi

Sul contenuto dello statuto e sull’organizzazione degli organi delle Unioni si soffermano altresì i commi 105 e seguenti della Legge Delrio.

Il comma 105, attraverso una riformulazione del comma 4 dell’articolo 32 del TUEL, stabilisce che l'Unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano in via residuale, in quanto compatibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di comuni, i principi previsti per l'ordinamento dei Comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione.

Il contenuto dello statuto deve osservare il rispetto dei principi organizzativi e funzionali e le soglie demografiche minime eventualmente disposte da leggi regionali nonché una coerenza con gli ambiti territoriali che esse determinino.

Viene rimessa agli statuti la composizione dei Consigli delle Unioni, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune. La nuova disposizione introdotta dalla Legge Delrio sostituisce il precedente limite massimo inserito nel comma 3 del citato articolo 32 TUEL, per il quale il numero di consiglieri non poteva eccedere quello previsto per un Comune avente la popolazione pari a quella della intera Unione. La nuova norma di fatto potrebbe tradursi nella creazione di Consigli delle Unioni con una composizione più ampia rispetto a quella concessa dalla disciplina previgente.

Per effetto delle modifiche apportate, l’istituzione della Giunta non è più obbligatoria ed è rimessa alla facoltà dello statuto dell’Unione.

Agli statuti delle Unioni viene dato, in aggiunta, il compito di disciplinare i rapporti tra gli organi. Gli statuti vengono deliberati per la prima volta dai Consigli dei Comuni che andranno a formare l’Unione e le successive modifiche sono invece di competenza del Consiglio dell'Unione.



Funzioni delle Unioni

Esercizio congiunto delle funzioni

La Legge Delrio non interviene sulle scadenze entro cui i Comuni fino a 5mila abitanti (soglia che scende a 3mila in montagna) devono dare corso alla gestione associata delle funzioni fondamentali, che rimangono confermate al 30 giugno 2014 per l’esercizio congiunto di almeno 3 nuove funzioni fondamentali ed al prossimo 31 dicembre 2014 per l’esercizio associato di tutte le funzioni ad eccezione di quella dell’anagrafe.

Ugualmente rimane stabilita al prossimo 30 giugno 2014 la decorrenza dell’obbligo per i Comuni sotto i 5.000 abitanti di affidare obbligatoriamente ad un’unica centrale di committenza l’acquisizione di lavori, servizi e forniture, previsto dall’articolo 33 del D.Lgs. n. 163/2006.

 

Segretario dell’Unione

Secondo quanto previsto nel nuovo comma 5-ter inserito nell’articolo 32 TUEL dal comma 105 della Legge Delrio, le Unioni dei Comuni, fatte salve le differenti scelte già operate, si avvalgono un Segretario individuato dal Presidente tra quelli dei Comuni aderenti. Al Segretario si applica la disciplina dettata dall'articolo 8 della Legge 23 marzo 1981 n. 93 per i Segretari delle Comunità montane. Essi non hanno diritto ad alcuna remunerazione aggiuntiva. Non è chiara se la previsione del Segretario dell’Unione costituisce un espresso obbligo di legge o una facoltà rimessa alla discrezione dell’ente.



Funzioni ex comma 110

Il comma 110 attribuisce alle Unioni di comuni la facoltà di svolgere in forma associata anche per i Comuni che le costituiscono:

a) le funzioni di Responsabile Anticorruzione, affidate ad un funzionario nominato dal Presidente dell'Unione tra i funzionari dell'Unione e dei Comuni che la compongono;

b) le funzioni di Responsabile per la trasparenza, svolte da un funzionario nominato dal presidente dell'unione tra i funzionari dell'Unione e dei Comuni che la compongono;

c) le funzioni dell'Organo di revisione, per le unioni formate da Comuni che complessivamente non superano 10.000 abitanti, attribuite ad un unico Revisore e, per le Unioni che superano tale limite, ad un collegio di Revisori;

d) le funzioni di competenza dell'organo di valutazione e di controllo di gestione, attribuite dal presidente dell'unione, sulla base di apposito regolamento approvato dall'unione stessa.

Si osserva che l’esercizio associato delle funzioni di Responsabile trasparenza e Anticorruzione ai sensi comma 110 possono essere svolte non necessariamente da un segretario o un dirigente, ma anche da un semplice funzionario dell’Unione.

Si evidenziano le criticità della lettera c) del comma 110 che dà la possibilità di affidare a un professionista unico, anziché a un collegio di tre membri, il controllo dei conti nelle Unioni che non raggiungono i 10mila abitanti, lasciando il collegio in quelle con dimensioni che superano questo limite. Se si considera che la riforma Delrio permetterà la costituzione di Unioni di comuni con Comuni appartenenti o appartenuti a Comunità montane con un limite demografico pari a 3mila abitanti (inferiore al limite “ordinario” di 10.000 abitanti), e posto che le Comunità montane hanno raccolto nel tempo quasi 4mila Comuni, si presume che saranno moltissime le Unioni di comuni costituite in questa forma "mini", che potranno quindi prevedere un Revisore unico. Non si nascondono le perplessità che suscita tale norma che avrà l’effetto di tagliare un consistente numero di Collegi dei revisori, andando ad esercitare il taglio dei costi della politica più sui controllori che sui controllati e nuocendo giocoforza sulla qualità del lavoro svolto dai Revisori chiamati per effetto della norma a far fronte ad un carico di lavoro che nei periodi di scadenza dei principali adempimenti non sempre possibile seguire per tutti i singoli enti dell’Unione.



Disposizioni finanziarie e personale

Nessun evidente aggravio di finanza pubblica dovrà essere indotto dal disegno di riorganizzazione delle Unioni di comuni: il comma 108 riconferma il vincolo per cui tutte le cariche negli organi di governo delle Unioni sono gratuite; tutt’al più possono al più essere corrisposti agli amministratori unicamente rimborsi per le spese effettivamente sostenute.

ll comma 114 prevede che, in caso di trasferimento di personale dal Comune all'Unione, occorrerà effettuare un parallelo trasferimento all'Unione delle risorse già quantificate e destinate a finanziare istituti contrattuali ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale.

Il comma 115 infine prevede l'estensione alle Unioni composte da Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti delle disposizioni normative relative ai "piccoli Comuni".



Fusioni di Comuni

I Commi 116 e seguenti della Legge Delrio innovano in diversi punti le norme che riguardano le fusioni dei Comuni, col chiaro fine di agevolare la realizzazione di queste forme di aggregazione.



Norme finanziare e sul personale

Il comma 117 rafforza le prerogative dello statuto del nuovo Comune, che può essere definito in forma provvisoria anche prima della istituzione del nuovo ente, mediante l’approvazione del suo testo da parte di tutti i consigli comunali dei Comuni che hanno avviato il procedimento di fusione. Tale statuto provvisorio entra in vigore con l'istituzione del nuovo Comune sorto dalla fusione e rimane vigente fino a che non sia eventualmente modificato dagli organi del nuovo Comune. Il nuovo statuto deve necessariamente prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi.

I commi 118 e 119 contengono norme volte ad evitare che la costituzione del nuovo Comune per effetto della fusione crei potenziali effetti penalizzanti dal punto di vista finanziario per gli enti fusi. Al comma 118 si stabilisce infatti che le norme di maggior favore previste per Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e per le Unioni di Comuni, continuano ad applicarsi anche al nuovo Comune sorto dalla fusione di Comuni con meno di 5.000 abitanti. Il comma 119 consente inoltre al nuovo Comune di utilizzare i margini di indebitamento riconosciuti dalla norme vincolistiche in materia ad uno o più dei Comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento per il nuovo ente.

Ai sensi del comma 131 le Regioni possono individuare in sede di definizione del Patto di stabilità verticale, misure di incentivazione alle Unioni di comuni e fusioni.

Il comma 134 prevede che i progetti presentati dai Comuni istituiti per fusione o dalle unioni di Comuni abbiano, nel 2014, la priorità nell'accesso alle risorse del Primo Programma cd. "6.000 campanili" di cui all'articolo 18, comma 9, del D.L. n. 69/2013, convertito dalla Legge n. 98/2013).

Il comma 123 dispone il trasferimento delle risorse destinate ai singoli Comuni che le risorse destinate per le politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale ad un unico fondo del nuovo Comune con la medesima destinazione.



Modalità di realizzazione delle fusione

Il comma 120 interviene sulle modalità di realizzazione della fusione, prevedendo che i Sindaci dei Comuni che si fondono coadiuvano il commissario nominato per la gestione del Comune derivante da fusione, fino all'elezione del Sindaco e del Consiglio comunale del nuovo Comune.

Il comma 121 prevede che gli obblighi di esercizio associato di funzioni vengono attenuati e in alcuni casi derogati, per la durata di un mandato elettorale: la deroga vale per i Comuni sorti da fusione con popolazione inferiore a 3.000 abitanti, o 2.000 abitanti se appartenenti o appartenuti a Comunità montane.

Il comma 132 detta una disposizione transitoria, volta a graduare gli effetti della fusione, così da consentire il mantenimento, non oltre l'ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo Comune, di tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, ove il nuovo Comune sorto dalla fusione istituisca municipi.

Il comma 133 concede inoltre ai Comuni sorti da fusione tre anni di tempo per l'adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e di razionalizzazione della partecipazione ad enti pubblici di gestione.

Altre disposizioni organizzative, derogabili dalla legislazione regionale in materia, sono contenute nel comma 123 in base al quale:

  • tutti gli atti normativi, i piani, gli strumenti urbanistici, i bilanci, dei Comuni oggetto della fusione, restano in vigore fino all'entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo Comune;

  • i Revisori dei conti decadono al momento della fusione ma continuano a svolgere le proprie funzioni fino alla nomina dei nuovi Revisori;

  • al nuovo Comune sorto dalla fusione si applicano le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale dell'estinto Comune di maggiore dimensione demografica fino all'approvazione del nuovo statuto;

  • il bilancio di previsione del nuovo Comune deve essere approvato entro novanta giorni dall'istituzione dal nuovo consiglio comunale, il quale approva anche il rendiconto di bilancio dei Comuni estinti e subentra negli adempimenti relativi alle certificazioni del Patto di stabilità e delle dichiarazioni fiscali.

Il comma 130 introduce una nuova modalità di fusione dei Comuni che possono procedere con l’incorporazione di uno o più Comuni nel Comune contiguo. La nuova procedura, alternativa rispetto quella di fusione dei Comuni prevista all’articolo 15 del TUEL, prevede che il Comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del Comune incorporato.



Composizione degli organi comunali e parità di genere

I commi 135 e seguenti introducono precise modifiche ai criteri per la composizione degli organi dei Comuni.



Ampliamento di giunte e consigli comunali

Al comma 135 si prevedono per i Comuni fino a 3.000 abitanti 10 consiglieri e la giunta (prima soppressa per i Comuni fino a 1.000 abitanti) fino al massimo di 2 assessori; per i Comuni da 3.001 a 10.000 abitanti 12 consiglieri e non più di 4 assessori. Di fatto per effetto della nuova modifica della Legge Delrio vengono cancellati i tagli previsti per tali tipologie di Comuni dal D.L. n. 138/2011, convertito dalla Legge n. 148/2011 (cosiddetta Manovra di Ferragosto 2011).

Eventuali dubbi riguardo alle possibili espansioni della spesa derivanti dal citato comma 135 vengono fugati nel successivo comma 136 in cui si dispone che l’ampliamento della composizione di giunte e consigli comunali deve essere realizzato dagli enti nell'invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, con specifica attestazione dell’Organo di revisione dell’ente. L’ANCI sul punto ha segnalato che il Ministero dell’Interno emanerà una circolare ad hoc che chiarirà le modalità con cui le indennità a favore dei consiglieri dovranno essere proporzionalmente ridotte al fine di garantire che, a fronte dell’aumento del numero dei consiglieri stessi, non si producano oneri aggiuntivi. Si dovrà in particolare chiarire se il riferimento del comma 136 al limite di “legislazione vigente” come tetto massimo degli emolumenti e delle indennità a favore dei consiglieri va riferito alla normativa in vigore nel momento in cui gli organi oggetto di rinnovo erano stati formati o all’importo rideterminato per effetto dei tagli previsti dal citato D.L. n. 138/2011. La questione, che ha rilevanza soprattutto in quei consigli comunali formatisi in un periodo precedente all’entrata in vigore del Decreto, si presume verrà risolta dal Ministero in favore della seconda ipotesi, per ovvie ragioni di contenimento della spesa e per non creare disparità di trattamento tra i singoli enti. Ad oggi il Ministero dell’Interno non ha ancora rilasciato nessun documento, ad eccezione della breve nota n. 4019 del 4 aprile 2014 in cui si ribadiscono le novità introdotte dalla Legge Delrio in tema di composizione dei consigli e ci si limita ad invitare i Comuni a rideterminare gli oneri degli amministratori locali secondo la nuova legislazione, senza fornire ulteriori chiarimenti a riguardo.



Parità di genere

La Legge Delrio introduce nella composizione degli organi delle amministrazioni locali norme volte a garantire la sostanziale parità di accesso di genere fra uomini e donne.

Per le città metropolitane la norma di riferimento è il comma 27, in base al quale per l’elezione del consiglio metropolitano in ognuna delle liste presentate nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati. La disposizione viene riproposta anche per le Province al comma 71 con riferimento all’elezione del consiglio provinciale. Sia per le Città metropolitane che per le Province l’applicazione delle disposizioni sulla parità di genere è comunque differita a non prima del prossimo 26 dicembre 2017.

Per i Comuni al comma 137 viene formulata con riferimento alla composizione delle giunte comunali di Comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, nelle quali nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misure inferiore al 40 per cento. Si fa presente che analoghe misure sulla parità di genere erano già state introdotte per l’elezione dei consigli comunali dalla Legge 23 novembre 2012 n. 215.



Modifica del divieto di terzo mandato consecutivo

Il comma 138 prescrive che ai Comuni fino a 3.000 abitanti non si applichino le disposizioni (dell'articolo 51, commi 2 e 3, del Testo unico sugli enti locali) in base alle quali chi aveva ricoperto per due mandati consecutivi la carica di Sindaco e di Presidente della Provincia non può essere, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile alle medesime cariche, consentendosi un terzo mandato consecutivo solo se uno dei due mandati precedenti abbia avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie.

Il comma 138 impone per i sindaci dei Comuni fino a 3.000 abitanti un numero massimo consentito di tre mandati.



7 maggio 2014

Marco Castellani