Legge di stabilità 2014 e società pubbliche

di Marco Castellani

Pubblicato il 16 gennaio 2014



le Legge di Stabilità è intervenuta in modo abbastanza invasivo in tema di Aziende speciali, Istituzioni e società partecipate dalle pubbliche amministrazioni

La Legge di stabilità nei commi da 550 a 562 introduce una serie di norme volte a regolare i rapporti fra le amministrazioni locali e le società o gli enti da esse partecipate. Le norme interessano le Aziende speciali, le Istituzioni e alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni, con esclusione degli intermediari finanziari, delle società quotate e delle loro società controllate.

 

Cancellazione degli obblighi di dismissione e controllo dei bilanci

Il testo della Legge di stabilità abroga la norma inerente la dismissione obbligatoria delle partecipazioni per i Comuni fino a 50.000 abitanti, nonché quelle relative alla dismissione delle società strumentali ed al divieto di costituzione di enti ed organismi di cui alla Legge Spending review-bis (i cui termini erano scaduti o comunque in scadenza a fine 2013).

La Legge di stabilità cancella tutte le norme che imponevano agli enti locali la dismissione o la liquidazione a vario titolo delle società da essi partecipate. Nello specifico i commi 561 e 562 abrogano:

  • l’articolo 14 comma 32 del D.L. n. 78/10, convertito dalla Legge n. 122/2010 e successive modifiche, inerente il divieto di costituzione e mantenimento delle società detenute dai Comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti e da quelli con popolazione compresa fra 30.000 e 50.000 abitanti;

  • i commi 1, 2, 3, 3-sexies, 9, 10 e 11 dell'articolo 4 del D.L. n. 95/2012 convertito dalla Legge n. 135/2012 (Legge Spending review-bis) inerenti all’obbligo di procedere alla dismissione delle cosiddette società strumentali nonché ad alcuni vincoli sul personale delle stesse;

  • i commi da 1 a 7 dell'articolo 9 della Legge Spending review-bis che prevedevano il divieto di istituzione e la soppressione di enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitavano anche in via strumentale, funzioni fondamentali spettanti a Comuni, Province e Città metropolitane.

Il legislatore sembra invertire la rotta e cercare di sostituire i generalizzati obblighi di razionalizzazione entro rigidi limiti numerici, rimasti finora per larga parte inattuati ed il cui unico risultato concreto è consistito nella generazione di un’elevata mole di giurisprudenza e di prassi (che di fatto ora svanisce nel nulla per effetto del venir meno delle correlate disposizioni), con un più stringente controllo dei bilanci, imponendo vincoli di bilancio e operativi agli enti che posseggono società in perdita.



Concorso agli obiettivi di finanza pubblica

Il comma 553 della Legge Finanziaria prevede che a partire dal 2014 le società partecipate, le Aziende speciali e le Istituzioni, anche di Regioni e Camere di commercio, a partecipazione di maggioranza diretta o indiretta delle pubbliche amministrazione devono concorrere agli obiettivi di finanza pubblica, attuando una sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità ed efficienza. La verifica del rispetto di questi criteri, che invero già dovrebbero caratterizzare l’attività delle pubbliche amministrazioni, scaturirebbe da una valutazione dei risultati delle partecipate alla luce di appositi parametri standard dei costi e dei rendimenti, ricavabili per i servizi pubblici locali dalla Banca dati delle Amministrazioni Pubbliche costruita ai sensi dell’articolo 13 della Legge n. 196/2009 e per i servizi strumentali dai prezzi di mercato. Tale norma non appare di facile attuazione nei confronti delle società affidatarie di servizi pubblici locali, posto che per diventare operativa richiederebbe innanzitutto il completamento del processo di individuazione e definizione dei fabbisogni standard degli enti locali (in realtà ben lungi dall’essere ultimato), in base al quale sarebbe poi possibile giungere alla loro traduzione in termini societari e in definitiva alla definizione dei parametri standard dei costi e dei rendimenti dei servizi. La verifica del rispetto dei criteri di economicità ed efficienza non sembra poter riservare sorprese nemmeno nei confronti delle società che esercitano servizi strumentali, in quanto non ci dovrebbero essere problemi nel dimostrare la competitività dei prezzi dei propri servizi praticati agli enti soci rispetto a quelli di mercato, dal momento che si tratta di società che, in genere, non hanno come finalità principale il lucro bensì finalità pubbliche da realizzare attraverso l’erogazione di servizi a fronte di corrispettivi sufficienti a coprire i soli costi di gestione.



Obbligo di accantonamento fondi per le perdite delle partecipate

I commi 551 e 552 impongono agli enti proprietari l'obbligo di accantonare in bilancio fondi vincolati di riserva, a garanzia delle perdite delle società partecipate per un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, ponderato in misura proporzionale alla quota di partecipazione. Va detto che l’accantonamento ritorna immediatamente nella disponibilità dell’amministrazione in caso di ripiano delle perdite o di dismissione della partecipazione.

Al comma 551 si specifica inoltre che, mentre per le società che redigono il bilancio consolidato il risultato di esercizio da considerare è quello relativo a tale bilancio, per le società che svolgono servizi pubblici a rete di rilevanza economica, compresa la gestione dei rifiuti, rileva invece la differenza tra valore e costi della produzione ai sensi dell'articolo 2425 del Codice Civile (ossia il risultato A-B del Conto Economico).

Il comma 552 prevede che l’obbligo di accantonamento troverà applicazione a partire dall’anno 2015, con un regime di prima applicazione in base al quale per il triennio 2015-2017 nei casi in cui la società partecipata ha registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio negativo, l’amministrazione dovrà accantonare, in proporzione alla partecipazione, la differenza tra risultato dell'esercizio precedente e risultato medio 2011-2013 migliorato, rispettivamente, del 25% nel 2014, 50% nel 2015 e 75% nel 2016. Se la società ha invece conseguito nel triennio 2011-2013 un risultato medio non negativo, la l’ente proprietario deve accantonare una somma pari al 25% nel 2015, 50% nel 2016 e 75% nel 2017 del risultato negativo dell'anno precedente. In base a questo meccanismo le perdite delle società partecipate dovranno essere accantonate per intero nel bilancio degli enti solo a partire dal 2018.

La finalità per le quali è stato introdotto questo obbligo di accantonamento sono molteplici. Si vogliono innanzitutto creare maggiori garanzie sulle perdite generatesi nel variegato mondo delle società partecipate, che a causa dell’abuso dello strumento ha conosciuto in diverse realtà un fenomeno di accumulo progressivo di ingenti disavanzi sui cui poi è stato costretto ad intervenire lo Stato. L’obbligo è teso inoltre a penalizzare l’ente proprietario, diretto responsabile in vari casi delle gestioni in perdita, che dovendo vincolare delle risorse a garanzie delle perdite delle proprie partecipate non può usarle per la propria spesa corrente. Si vogliono altresì punire le gestioni in perdita spingendo le amministrazioni locali a rimediarvi o di fatto a vendere le partecipazioni in società con risultati negativi.



Vincoli pubblicistici alle società partecipate

Il comma 557 della Legge di stabilità riscrive il testo del comma 2-bis dell'articolo 18 del Decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2008 n. 133, cercando di offrire un quadro di maggiore chiarezza in merito alle discipline pubblicistiche (specie in riferimento alle politiche del personale) applicabili alle società partecipate dagli enti locali.

Il nuovo comma 2-bis conferma che le disposizioni che stabiliscono a carico delle pubbliche amministrazioni divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l'amministrazione controllante, anche alle Aziende speciali, alle Istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione individuato dall’ISTAT. Si conferma inoltre che vanno altresì applicate le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive pubbliche amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria. A tal fine, su atto di indirizzo dell'ente controllante, nella contrattazione di secondo livello è stabilita la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di lavoro vigente all’1 gennaio 2014.

Un discorso più articolato va fatto in merito all’applicazione alle società partecipate dei limiti imposti al turn over delle pubbliche amministrazioni da parte dell’articolo 76, comma 7 del citato D.L. n. 112/2008, con le assunzioni limitate al 40% delle cessazioni dell’anno precedente ad eccezione degli enti in cui l’incidenza delle spese del personale è pari o superiore al 50%, per le quali invece vige il blocco totale delle assunzioni. In tal caso infatti l’obbligo generalizzato di applicazione diretta di questi vincoli pubblicistici conosce due importanti eccezioni, enunciate negli ultimi due periodi del nuovo comma 2-bis. Il quarto e il quinto periodo del nuovo comma 2-bis riformulato dalla Legge di stabilità dispongono che, ferma restando l’applicazione della disciplina del citato articolo 76, comma 7, le società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica sono escluse dall'applicazione diretta dei vincoli da esso previsti. Per queste società l'ente controllante è tenuto a stabilire le modalità e l’applicazione dei citati vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive, che verranno adottati dalle partecipate con propri provvedimenti. Pur nel rispetto l'obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale, agli enti locali viene inoltre consentito di escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo dall'articolo 76, comma 7 le assunzioni di personale per le singole Aziende speciali e Istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie.

Le disposizioni introdotte con la Legge di stabilità sostanzialmente demandano l’implementazione dei vincoli imposti dall’articolo 76, comma 7 all’attuazione di una politica “di gruppo” dell’ente locale nei confronti delle proprie società partecipate, in cui le singole società sottopongono i propri programmi assunzionali al Comune che assume un ruolo di “regia”, decidendo come giungere al complessivo rispetto del vincolo rimodulando le assunzioni fra le diverse società da esso partecipate, in un’ottica di maggiore responsabilizzazione dell’amministrazione capogruppo.

L’applicazione dei vincoli pubblicistici al turn over dei soggetti partecipati dalle pubbliche amministrazioni passa anche per una modifica dello stesso articolo 76, comma 7 de D.L. n. 112/2008, che ai fini del computo della percentuale di incidenza del costo del personale sulle spese correnti va ora a considerare anche le spese delle Aziende speciali e delle Istituzioni. La previsione della lettera a) del comma 558 della Legge di stabilità determinerebbe inevitabilmente un aumento del rapporto di incidenza delle spese del personale sulle spese correnti. Tale effetto dovrebbe essere neutralizzato ad opera di un DPCM da adottare entro il prossimo 30 giugno 2014 su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con i Ministri dell'Economia e delle Finanze e dell'Interno, d'intesa con la Conferenza unificata, che modificherà la percentuale massima di incidenza delle spese del personale sulle spese correnti, al di sopra della quale ai sensi del primo periodo dell’articolo 76, comma 7, scatta il blocco delle assunzioni. Come espressamente indicato alla lettera b) del comma 558 il DPCM in questione sarà emanato al fine di tenere conto degli effetti del computo della spesa di personale in termini aggregati.



Vincoli alle società strumentali

I commi 554 e 555 dettano nuove norme che pongono vincoli e limiti alle gestioni strumentali in perdita partecipate dagli enti locali.

Il comma 554 prevede che le Aziende speciali, le Istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali titolari di affidamento diretto da parte di soggetti pubblici per una quota superiore all'80 per cento del valore della produzione, che nei tre esercizi precedenti abbiano conseguito un risultato economico negativo, a decorrere dall'anno 2015 devono procedere taglio del 30 per cento del compenso dei componenti degli organi di amministrazione. Il conseguimento di un risultato economico negativo per due anni consecutivi da parte di tali soggetti viene inoltre considerata una giusta causa ai fini della revoca dei loro amministratori. Si stabilisce tuttavia che le misure a carico degli amministratori previsti dal comma 554 non trovano applicazione in quei soggetti il cui risultato economico, benché negativo, sia però coerente con un piano di risanamento preventivamente approvato dall'ente controllante.

A norma del comma 555 si introduce l’obbligo da parte dei soggetti qualificabili come strumentali secondo la definizione espressa nel precedente comma 554, che registrano un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, della loro messa in stato di liquidazione entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio o rendiconto relativo all'ultimo esercizio. Dall’obbligo di liquidazione sono escluse le società che svolgono servizi pubblici locali. La Legge di stabilità prova a rendere maggiormente cogente l’obbligo disposto dalla norma prevedendo che in caso di mancato avvio della procedura di liquidazione entro il predetto termine, i successivi atti di gestione sono nulli, comportando una responsabilità erariale a carico dei soci per la loro eventuale adozione.



Applicazione del Patto alle società in house

Il comma 559 abroga il comma 5 dell’articolo 3-bis del D.L. n. 138/2011, convertito dalla Legge n. 148/2011 (cosiddetta Manovra di Ferragosto) che assoggettava le società affidatarie in house al Patto di stabilità e che sollevava fondati dubbi di illegittimità costituzionale in quanto riproponeva tout court una disposizione contenuta nella disciplina dei servizi pubblici locali vigente prima dell’abrogazione sancita dai referendum di maggio 2011, che già era stata dichiarata incostituzionale nella sentenza della Corte Costituzionale n. 325 del 3 novembre 2010.



Mobilità nelle società partecipate

Il commi da 563 a 568 della Legge di stabilità introducono un nuovo meccanismo di mobilità fra le società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni o dai loro enti strumentali (ad esclusione di quelle quotate e delle società dalle stesse controllate), che possono, sulla base di un accordo tra di esse, realizzare, sotto la regia dell’ente locale socio e senza necessità del consenso del lavoratore, processi di mobilità di personale anche in servizio al primo gennaio 2014, in relazione al proprio fabbisogno o per finalità di razionalizzazione, previa informativa alle rappresentanze sindacali operanti presso la società e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo dalla stessa applicato. A questi processi di mobilità si applicano le garanzie di mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento d’azienda previsti dai commi primo e terzo dell'articolo 2112 del Codice civile. La mobilità non può comunque avvenire tra le società partecipate e le pubbliche amministrazioni.

I commi da 565 a 568 si propongono infine di gestire le eccedenze di personale che si generassero da queste procedure di mobilità fra le società partecipate con apposite misure di sostegno e di riallocazione.



Province

La Legge di stabilità proroga le gestioni commissariali delle Province estendendole anche alle amministrazioni in scadenza nel primo semestre dell’anno, in attesa del DDL Del Rio che dovrebbe ridefinirne l’assetto funzionale ed organizzativo di questi enti.

Per effetto del comma 325 si dispone infatti che nei casi in cui in una data compresa tra l’1 gennaio e il 30giugno 2014 si verifichino la scadenza naturale del mandato degli organi del Province, oppure la scadenza dell’incarico di Commissario straordinario delle province o in altri casi di cessazione anticipata del mandato degli organi provinciali ai sensi della legislazione vigente, è nominato un nuovo Commissario straordinario, per la provvisoria gestione dell’Ente.

Il successivo comma 441 stabilisce che queste gestioni commissariali delle amministrazioni provinciali (sia quelle precedenti che quelle da disporre nel corso del 2014) sono destinate a cessare il prossimo 30 giugno 2014. Si presume che il termine di cessazione delle gestioni commissariali sia stato inserito dal Legislatore in raccordo con le scadenze che verranno fissate per l’avvio del processo di riorganizzazione degli enti locali ad opera del citato DDL Del Rio.



16 gennaio 2014

Marco Castellani