Spending Review: la Guardia di Finanza in ausilio al Commissario per le attività ispettive

1. Premessa.

Il decreto legge 7 maggio 2012, n. 52, concernente disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica, come noto, ha attribuito, tra l’altro, al Commissario il diritto di corrispondere con tutte le pubbliche amministrazioni e con gli enti di diritto pubblico e di chiedere loro, oltre notizie ed informazioni, la collaborazione per l’adempimento delle sue funzioni.

In particolare, il Commissario ha il potere di chiedere informazioni e documenti alle singole amministrazioni e alle società di cui all'articolo 2, comma 2, del medesimo decreto nonché di disporre che vengano svolte, nei confronti delle stesse, ispezioni a cura dell'Ispettorato per la funzione pubblica e del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.

Le amministrazioni pubbliche e le società a totale partecipazione pubblica che svolgono compiti di centrale di committenza hanno l'obbligo di trasmettere i dati e i documenti richiesti, nonché, comunque, di fornire la più ampia collaborazione al Commissario.

Il provvedimento adottato dal Governo, avente quindi i requisiti della straordinarietà e dell’urgenza, è poi passato al vaglio del Parlamento per la prevista conversione in Legge.

2. Iter parlamentare.

Il decreto legge, trasmesso al Senato in prima lettura¹ è stato assegnato alle commissioni riunite 1ª (Affari Costituzionali)e5ª (Bilancio)in sede referente il 9 maggio 2012², con richiesta di pareri dalle commissioni 1ª (Aff. cost.)³, 5ª (Bilancio), 6ª (Finanze), 8ª (Lavori pubb.), 10ª (Industria), 13ª (Ambiente), 14ª (Unione europea).

Il provvedimento è stato approvato⁴ il 7 giugno 2012, quindi trasmesso alla Camera dei Deputati⁵, l’iter deve completarsi entro il 7 luglio 2012.

Durante l’esame al Senato, è stato presentato l’emendamento 5.100, approvato poi dal Senato⁶, con l’inserimento all’art. 5, afferenti ai poteri del Commissario, al comma 1, dopo il secondo periodo, della possibilità da parte del Commissario, nell’esercizio delle sue funzioni, di richiedere, altresì, la collaborazione della Guardia di Finanza.

L’attività di collaborazione dovrà ovviamente preceduta dalle intese ai sensi dell’art. 3, c. 1, del decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68⁷, laddove, con riferimento alla collaborazione con organi ed enti nazionali, è previsto che il Corpo, in relazione alle proprie competenze in materia economica e finanziaria, collabora in primis con gli organi costituzionali nonché, previe intese con il Comando generale, con gli organi istituzionali, Autorità indipendenti ed enti di pubblico interesse che ne facciano richiesta⁸.

Nell'espletamento delle predette attività i militari del Corpo agiscono con le facoltà e i poteri previsti dalle leggi e regolamenti vigenti.

3. Poteri della Guardia di Finanza.

Il Governo, in virtù della delega di cui all'art. 4 della legge 31 marzo 2000, n. 78⁹, ha emanato il D.Lgs.n. 68/2001 che ha rivisitato i compiti della Guardia di Finanza, in funzione del mutato scenario esterno, confermando e rilanciando il suo ruolo di polizia economica e finanziaria, in continuità con la legge di ordinamento del 23 aprile 1959, n. 189.¹⁰

L'attività della Guardia di Finanza è stata, tradizionalmente, caratterizzata da un prevalente impegno in specifiche aree operative relative, in particolare, al settore della lotta all'evasione fiscale ed agli illeciti finanziari.

A queste funzioni istituzionali, nel corso del tempo, per effetto di impellenti priorità politiche legate al risanamento dei conti pubblici e, quindi, al fine di monitorare l'andamento delle uscite finanziarie del bilancio nazionale e comunitario, si è aggiunta l'attività di controllo della spesa pubblica¹¹.

Il riordino dei ruoli istituzionali della Guardia di Finanza ha formalmente riconosciuto a tale Corpo le competenze de quibus; il citato decreto, infatti, ha statuito che la Guardia di Finanza è "forza di polizia ad ordinamento militare con competenza generale in materia economica e finanziaria sulla base delle peculiari prerogative conferite dalla legge"¹². Pertanto, alla luce del D.Lgs.n.68/2001, all’istituzione in esame è assegnata una missione "primaria", definibile nel rinnovato ruolo di polizia economica e finanziaria, alla quale si aggiunge una missione "concorsuale" individuata nelle funzioni di concorso, con le altre Forze di Polizia ed Armate, nel mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica e di difesa politico-militare delle frontiere.

Tale scenario, dunque, attribuisce al Corpo il compito di adempiere alle funzioni di polizia economica e finanziaria rispettivamente finalizzate alla prevenzione e repressione di tutti gli illeciti afferenti l'acquisizione, la gestione e l'impiego delle risorse necessarie per i beni ed i servizi pubblici; alla ricerca ed alla denuncia degli illeciti che alterano le regole di funzionamento dell'economia, della concorrenza e del mercato.

La funzione di polizia finanziaria, profilo operativo del Corpo, sia sul piano amministrativo che penale, più rilevante, si concretizza nella difesa degli interessi di bilancio dello Stato, delle Regioni ed Enti locali, dell’Unione europea e del settore pubblico allargato.

Le funzioni di polizia economica, invece, sono poste a presidio degli interessi dei consumatori, della collettività e del mercato. In tale comparto, gli obiettivi operativi della Guardia di Finanza sono costituiti dalla lotta ai traffici illeciti, con particolare riferimento a quelli gestiti dalla criminalità organizzata, quali il traffico di stupefacenti, il contrabbando di tabacchi lavorati esteri e di armi, l'immigrazione clandestina, dal contrasto al fenomeno del riciclaggio e dalle attività d'indagine patrimoniali sugli appartenenti o collegati alla criminalità organizzata.

Alla luce delle considerazioni de quibus, possiamo tranquillamente sostenere che la Guardia di Finanza rappresenta una delle principali istituzioni poste dallo Stato a presidio della libertà negoziale, della libertà d'intrapresa e del libero funzionamento del mercato, ovvero degli assi portanti della nostra "Costituzione economica"¹³.

La costituzione economica va intesa come quel complesso di norme della Costituzione in senso formale che regolano i rapporti economici di un dato Paese, nonché di norme che pur essendo contenute in leggi ordinarie hanno una rilevanza costituzionale. Una parte significativa della nostra Carta costituzionale è posta a garanzia del lavoro, della proprietà e dell'impresa. Il lavoro costituisce il cardine del nostro sistema costituzionale (art. 1, Cost.), considerato come supremo valore sociale ed elemento essenziale della dignità del cittadino, che con la propria opera concorre al progresso della società civile. La tutela della proprietà è sancita negli artt. 44 e 47 della Costituzione, che hanno circoscritto il modello tradizionale del diritto di proprietà (pieno ed assoluto) contemperandolo con il limite della funzione sociale dell'istituto. In merito all'attività d'impresa, interviene l'art. 41 della Costituzione che regola l'iniziativa economica secondo il principio di libertà prefigurando, tuttavia, limiti, programmi e controlli. In generale, l'iniziativa economica privata è libera. Tuttavia, alla libertà di iniziativa economica privata, la Costituzione pone un limite sancendo valori costituzionali ancora più forti, stabilendo che l'attività d'impresa non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. Garantire la libertà di iniziativa in un'economia di mercato significa assicurare le condizioni per un'effettiva competizione tra imprese. E, quindi, il principio della libertà di concorrenza, a ben vedere, è già contenuto nella garanzia di libertà dell'iniziativa economica.

La realizzazione di forme di presidio della sicurezza economica e finanziaria, e delle diverse tipologie di controllo sulle attività a valenza strategica, rappresenta, pertanto, un parametro fondamentale per l'azione di contrasto dei poteri economici illeciti finalizzati alla destabilizzazione del corretto funzionamento delle istituzioni. Basta pensare agli effetti distorsivi generati dal fenomeno del riciclaggio ed ai relativi effetti anomali sui sistemi economici nazionali ed internazionali; il principio della libera concorrenza, in particolare, viene ad essere sostanzialmente svilito se gli operatori economici, criminali o non, riescono a finanziare le loro attività senza ricorrere al credito bancario. Tale forma di concorrenza sleale prevarica sull'impresa "sana", provocando il dominio delle strutture illecite e, in determinate condizioni, addirittura l'estinzione degli operatori onesti. Considerazioni simili, potrebbero essere argomentate in relazione al fenomeno dell'usuraed alle conseguenti pericolose ricadute sul tessuto economico, produttivo e sociale. I sodalizi criminali, infatti, mediante l'elargizione di prestiti usurari, ottengono il progressivo controllo delle aziende lecite, che successivamente utilizzano per operazioni di riciclaggio. Con tale metodologia, le organizzazioni criminali hanno la disponibilità di forme di finanziamento alternative a quelle bancarie, alterando le regole di concorrenza leale ed "inquinando" il sistema economico legale, sottoposto, invece, alle regole del libero mercato ed alle norme che disciplinano l'accesso al credito¹⁴.

Come abbiamo già visto, la polizia finanziaria riguarda la tutela del bilancio dello Stato, con riferimento alle entrate tributarie e alle sanzioni pecuniarie di spettanza erariale; alle entrate extratributarie derivanti dalla gestione dei beni, delle risorse pubbliche, del demanio e del patrimonio dello Stato, ivi compreso il patrimonio industriale e commerciale in via di privatizzazione o di dismissione; alle uscite di bilancio per spese correnti e in conto capitale, nonché per rimborsi di prestiti; alle entrate ed uscite della bilancia dei pagamenti da e per l'estero, con i connessi movimenti di capitale per investimenti finanziari e per transazioni correnti, nonché il mercato delle valute, di titoli e dei mezzi di pagamento interni ed internazionali.

Per quanto riguarda la tutela dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali si deve far riferimento alle entrate tributarie, alle sanzioni e agli introiti extratributari spettanti agli Enti territoriali; alle uscite per spese di funzionamento o di investimento e per altri impieghi di fondi pubblici. La tutela del bilancio dell'Unione europea ha ad oggetto le entrate del sistema delle risorse proprie (dazi doganali ed agricoli, "quota Iva" e cosiddetta "quarta risorsa" commisurata al prodotto nazionale lordo) spettanti all'Unione; le spese erogate nel quadro della politica agricola comune e delle politiche strutturali di coesione economica e sociale, nonché per l'attuazione dei programmi di iniziativa diretta dell'Unione. Per quanto concerne il settore pubblico allargato l’ attività di controllo è indirizzata alle entrate ed uscite del sistema della sicurezza sociale, gestito dagli Enti pubblici che garantiscono le prestazioni di carattere previdenziale, assistenziale e sanitario; all’esercizio di funzioni pubbliche di liquidazione, accertamento e riscossione di tributi erariali e locali da parte di soggetti privati, in regime di concessione.

La polizia economica riguarda le attività del Corpo indirizzate alla scoperta ed alla repressioni delle violazioni alle norme che regolano il funzionamento dei mercati finanziari e mobiliari, ivi compresa l'attività di raccolta del risparmio tra il pubblico e l'esercizio del credito; i diritti di utilizzazione di opere dell'ingegno tutelate dalla normativa sul diritto d'autore, nonché i marchi, i brevetti, i modelli e le invenzioni industriali con diritto di sfruttamento economico esclusivo.

Nell’espletamento dei compiti istituzionali affidati, a norma dell’art.2, comma 4 del dianzi citato D.Lgs. n. 68/2001, la Guardia di Finanza può esercitare gli ampi poteri di accesso, ispezione e verifica previsti dagli artt. 32 e 33 del D.P.R. n. 600/1973 e 51 e 52 del D.P.R. n. 633/1972. In particolare, gli appartenenti al Corpo hanno la potestà:

• nei confronti dei soggetti esercenti attività commerciali o agricole, artistiche o professionali:

• di effettuare accessi, ispezioni e verifiche, ai sensi degli artt. 52 del D.P.R. n. 633/1972 e 33, c. 1, del D.P.R. n. 600/1973;

• d’invitarli a comparire per esibire documenti e scritture o per fornire dati, notizie e chiarimenti, anche relativamente ai conti bancari acquisiti;

• d’inviare questionari con richieste di dati e notizie rilevanti ai fini degli accertamenti nei loro confronti ed anche nei riguardi di clienti, fornitori e prestatori di lavoro autonomo (artt. 51, c. 2, p. 3, del D.P.R. n. 633 e 32, c. 1, pp. 4 e 8, del D.P.R. n. 600);

• nei confronti degli organi e delle Amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici non economici, delle società e degli enti di assicurazione, delle società di gestione ed intermediazione finanziaria:

• di richiedere la comunicazione dei dati e notizie relativi a soggetti indicati singolarmente o per categorie (artt. 51, c. 2, p. 5, del D.P.R. n. 633 e 32, c. 1, p. 5 del D.P.R. n. 600);

• di accedere presso i rispettivi uffici per rilevare direttamente i dati e le notizie di cui sopra (artt. 52, c. 11, del D.P.R. n. 633 e 33, c. 2, del D.P.R. n. 600);

• nei confronti di qualsiasi soggetto di rivolgere inviti ad esibire o trasmettere, anche in copia fotostatica, atti o documenti fiscalmente rilevanti concernenti specifici rapporti intrattenuti con i contribuenti ed a fornire i chiarimenti relativi (art. 32, c. 1, p. 8 bis, del D.P.R. n. 600).

Ex pluribus, a norma dell’art. 3, c. 1 del D.Lgs. n. 68/2001, la Guardia di Finanza, in relazione alle proprie competenze in materia economica e finanziaria, collabora con gli organi costituzionali. La stessa collaborazione, previe intese con il Comando Generale, può essere fornita agli organi istituzionali, alle Autorità indipendenti e agli enti di pubblico interesse che ne facciano richiesta. Nell'espletamento delle attività dianzi citate, i militari del Corpo agiscono con le facoltà e i poteri previsti dalle leggi e regolamenti vigenti.

In tale ambito, pertanto, sussistono una molteplicità di intese operative tra la Guardia di Finanza ed Istituzioni Pubbliche volte a garantire una forma di cooperazione necessaria a rendere efficiente ed efficace l’intervento in determinati settori strategici; in particolare, tralasciando le ben note procedure operative di collaborazione tra la Guardia di Finanza ed Autorità competenti nel settore dei mercati finanziari, riciclaggio e sistema degli intermediari ed assicurativo, si evidenziano:

• il protocollo di intesa stipulato tra la Guardia di Finanza e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, al fine di dare concreta attuazione a quanto disposto dall’art. 54, comma 4, della Legge 6 febbraio 1996, n. 52, in ragione del quale, nello svolgimento dell’attività ispettiva, l’Autorità può avvalersi della collaborazione dei militari della Guardia di Finanza, che agiscono con i poteri e le facoltà previsti dai decreti del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e 29 settembre 1973, n. 600, e successive modificazioni, e dalle altre norme tributarie;

• l’attività a supporto del Garante per la sorveglianza dei prezzi, considerato che a norma dei commi 198 e 199 dell’art. 2 della Legge n.244/2007, suddetta Autority, per l'esercizio della propria attività, si avvale dei dati rilevati dall'ISTAT, della collaborazione dei Ministeri competenti per materia, dell'Ismea, dell'Unioncamere, delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nonché del supporto operativo della Guardia di finanza per lo svolgimento di indagini conoscitive;

• il protocollo di intesa stipulato tra il Garante per la Protezione dei Dati Personali e la Guardia di Finanza, al fine di dare concreta attuazione a quanto disposto dall’art. 32, c. 2, legge 675/1996 (ora sostituito dall’art. 158, c. 2 del D.Lgs. n. 196/2003) e art. 15, c. 6, del d.P.R. 31 marzo 1998, n. 501;

• il protocollo di intesa stipulato tra la Guardia di Finanza e l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, al fine di dare concreta attuazione a quanto disposto dall’art.1, comma 44 della Legge n. 650/1996 in ragione del quale suddetta Autority, ai fini dell’espletamento delle sue funzioni, si avvale dei militari della Guardia di Finanza, che agiscono con i poteri e le facoltà previsti dai decreti del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e 29 settembre 1973, n. 600, e successive modificazioni;

• il protocollo d'intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra l'Autorità per l'energia elettrica e il gas e la Guardia di Finanza approvato con Del.Aut.en.el. e gas del 15 dicembre 2005, n. 273/05, in Gazz. Uff. 11 gennaio 2006, n. 8, S.O;

• le intese esistenti a contrasto delle frodi in materia di spesa pubblica con:

• l'Agenzia Nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A. (INVITALIA) - protocollo siglato in data 10 settembre 2008;

• il Ministero dello Sviluppo Economico - protocollo siglato in data 18 ottobre 2007;

• l'Ispettorato della Funzione Pubblica - protocollo siglato in data 10 agosto 2005;

• la Corte dei Conti - protocollo siglato in data 12 gennaio 2010.

7 luglio 2012

Nicola Monfreda e Fabrizio Stella