La programmazione dei controlli per il 2012

di Fabio Carrirolo

Pubblicato il 12 luglio 2012



grandi contribuenti, medie imprese, piccole imprese e liberi professionisti, no profit... tutte le strategie dell'Agenzia per contrastare l'evasione nel 2012

Aspetti generali

L’attività di programmazione dei controlli fiscali riveste sempre un’importanza cruciale, in quanto consente di tradurre in attività operativa gli indirizzi governativi in materia, svolgendo altresì funzione di garanzia rispetto alla platea dei contribuenti.

A tale riguardo, pensando ai controlli di competenza dell’Agenzia delle Entrate - che comunque svolge le attività di controllo in reciproco coordinamento con la Guardia di Finanza -, si deve rammentare che la base degli stessi risiede negli atti di «alta amministrazione», che discendono dal Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF), ora sostituito dal DFP (Decisione di Finanza Pubblica) in forza della L. 31.12.2009, n. 196.

A questo fa seguito l’Atto di indirizzo del Ministro dell’Economia e delle Finanze, che funge da diretto «supporto» per la determinazione degli obiettivi che sono oggetto delle convenzioni successivamente stipulate con le Agenzie fiscali; a tale convenzione, per l’Agenzia delle Entrate, è allegato un piano, nel quale sono indicate le attività alle quali l’Agenzia si impegna.

A cascata, le indicazioni generali si trasmettono alle articolazioni operative dell’Organismo, ossia alle direzioni regionali – in seno alle quali operano gli uffici grandi contribuenti e antifrode – e provinciali, competenti per la generalità degli altri controlli (mentre gli uffici territoriali si occupano di controlli formali sulle dichiarazioni e di accertamenti sintetici), nonché alle unità speciali con competenza «ultraterritoriale» (è il caso, ad esempio, dell’UCIFI, ufficio orientato al contrasto degli illeciti fiscali internazionali).

Il presente contributo prende in esame i nuovi orientamenti emanati dall’Agenzia con specifico riguardo all’anno 2012, trasfusi nella circolare n. 18/E del 31.5.2012.

 

Le indicazioni preliminari

Nel prendere atto del notevole miglioramento ottenuto nelle attività di controllo che hanno interessato il 2011, evidenzia la circolare che il contrasto dell’evasione richiede ancora un generale incremento sotto il profilo qualitativo, nella prospettiva della «prevenzione dei fenomeni di evasione più pericolosi e diffusi», dalla quale deriverà «il sempre più necessario allargamento delle basi imponibili dichiarate».

In tale cornice, occorrerà perseguire, secondo l’Agenzia:

  • un’approfondita analisi delle realtà territoriali di riferimento;

  • il controllo dei comportamenti evasivi che si prestano a essere sistematicamente reiterati (tra i quali l’omessa contabilizzazione di ricavi e compensi);

  • il controllo sul corretto adempimento degli obblighi IVA.

 

Vengono poi tenute ferme le indicazioni di massima contenute nei precedenti indirizzi di programmazione (circolari n. 13/E del 2009, n. 20/E del 2010 e n. 21/E del 2011), con riguardo anche alla distinzione tra attività specifiche (controlli orientati a diverse macrotipologie di contribuenti) e attività trasversali (controlli finalizzati al contrasto di particolari rischi, che possono riguardare trasversalmente varie tipologie di soggetti).

 

I grandi contribuenti

A proposito delle imprese di più rilevante dimensione – c.d. grandi contribuenti – si rammenta che l'art. 27 del D.L. n. 185/2008, convertito dalla L. n. 2/2009, ha previsto l'attivazione di un sistema di controlli sistematico alle imprese con volume di affari o ricavi superiore a 300 milioni di euro, ridottosi gradualmente fino alla soglia attuale di 100 milioni di euro.

Per il comparto dei grandi contribuenti, secondo quanto affermato nella circolare il 2012 rappresenta un anno in continuità con il precedente triennio, caratterizzato da miglioramenti qualitativi e quantitativi con riferimento al recupero a imposizione.

A partire dall’anno in corso, secondo le previsioni del decimo comma del predetto art. 27 del D.L. n. 185/2008, l’attività di tutoraggio (individuazione / elaborazione delle caratteristiche di ogni soggetto, in funzione di programmazione e preventiva rispetto ai controlli) deve riguardare tutti i grandi contribuenti (circa 3.200 soggetti, rispetto ai circa 2000 tutorati nel 2011).

In tale sede, è raccomandato il monitoraggio attento dei fenomeni segnalati in ambito OCSE, quali la pianificazione fiscale aggressiva attuata anche su scala internazionale, le politiche di utilizzo strumentale di perdite fiscali, le forme di arbitraggio basate sullo sfruttamento di strumenti finanziari complessi, anche da parte dei soggetti IAS, e le politiche legate ai prezzi di trasferimento non in linea con il principio del valore normale.

A tale riguardo, occorrerà considerare se, avendo i contribuenti aderito al regime degli oneri documentali (di cui all’art. 26 del D.L. 31.5.2010, n. 78, convertito dalla L. 30.7.2010, n. 122; cfr. anche il provvedimento attuativo del 29.9.2010), si siano impegnati a rendere trasparente il processo di determinazione dei prezzi delle proprie transazioni infragruppo.

L’Agenzia può altresì tener conto, quali sintomi di un atteggiamento positivo e tendenzialmente trasparente, di forme di spontanea comunicazione di dati e fatti rilevanti («ad esempio, nel caso in cui il contribuente, anche mediante l’utilizzo del nuovo canale di posta elettronica certificata dedicata ai grandi contribuenti, fornisca spontaneamente all’Amministrazione finanziaria informazioni rilevanti sulle operazioni svolte in corso d’anno, come ad esempio nel caso in cui lo stesso comunichi dati di dettaglio relativi al prospetto delle variazioni in aumento e in diminuzione operate al fine della determinazione del reddito imponibile»).

Le attività istruttorie esterne (accessi, ispezioni, verifiche) sui grandi contribuenti sono indirizzate sul periodo di imposta 2009 e, nel secondo semestre, anche sul 2010.

Quanto all’accertamento, le cui attività dovranno orientarsi alle ipotesi con maggiori chances di sostenibilità della pretesa, gli obiettivi assegnati agli uffici sono inferiori a quelli consuntivati nel 2011, «anche allo scopo di ottenere un ulteriore miglioramento della qualità dei controlli».

 

Le imprese di medie dimensioni

A fronte di pur rilevanti progressi qualitativi e quantitativi anche nel settore delle imprese i medie dimensioni, afferma la circolare che i «risultati ottenuti sono ancora lontani dal garantire una adeguata reazione ai fenomeni di evasione/elusione che connotano il comparto in parola, tenuto conto della relativa rilevanza economica».

Occorre pertanto programmare specifici piani di intervento riguardanti almeno 1/5 delle imprese «medie», da realizzarsi in stretto coordinamento con la G.d.F. e sulla base di analisi di rischio a livello locale.

In particolare, il potenziamento dei controlli in esame potrà avvenire mediante:

  • la supervisione dell’analisi di rischio da parte delle direzioni regionali, soprattutto per quanto riguarda le imprese medio-grandi (con fatturato superiore ai 25 milioni di euro);

  • l’immissione di personale esperto degli uffici grandi contribuenti regionali;

  • l’effettuazione delle attività istruttorie esterne per situazioni di particolare rilevanza da parte dei predetti uffici regionali grandi contribuenti;

  • l’intensificazione del coordinamento con la G.d.F.

Tra gli elementi di rischio da valorizzare, ai fini dell’individuazione dei soggetti da sottoporre a controllo, la circolare segnala i seguenti:

  • assenza di controlli negli ultimi quattro anni;

  • presenza di perdite «sistemiche», (art. 24, primo comma, D.L. n. 78/2010);

  • presenza su almeno due annualità di redditività sensibilmente più bassa rispetto a quella media della categoria economica;

  • presenza del rischio di evasione in materia di IVA.

Inoltre, in particolare per le imprese medio-grandi, occorrerà considerare anche gli specifici fattori di rischio individuati per i grandi contribuenti.

Analogamente a quanto è previsto per i grandi contribuenti, le attività di controllo riguarderanno il 2009 e il 2010, e quanto a numeri saranno in linea con quelle dell’annualità precedente, mentre l’obiettivo per le attività di accertamento è stato fissato in misura sensibilmente inferiore rispetto al 2011, a fronte però dell’incremento (preventivato) della maggior imposta mediamente accertata.

 

Le piccole imprese e i lavoratori autonomi

Per quanto attiene alle piccole imprese e al mondo del lavoro autonomo, secondo la circolare «il miglioramento dei risultati atteso deve (…) derivare soprattutto da un consistente aumento della maggiore IVA accertata e definita, posto che ad esso è tendenzialmente connesso l’incremento dei risultati sul fronte della imposizione reddituale».

In tale settore, l’Agenzia procede utilizzando i seguenti tre programmi applicativi.

RADAR → finalizzato all’individuazione dei soggetti non congrui rispetto agli studi di settore, di quelli che, ancorché congrui, si presentano «appiattiti» rispetto alle risultanze degli studi di settore, e di quelli congrui a seguito di adeguamento totale significativo alle risultanze degli studi di settore. Il programma consente di selezionare: a) i soggetti che hanno evidenziato una perdita per più periodi d’imposta consecutivi; b) i soggetti che hanno dichiarato – anche per più periodi d’imposta consecutivi – componenti negativi di reddito, rientranti nella categoria dei costi residuali, di ammontare significativo; c) i soggetti per i quali l’applicazione degli studi di settore evidenzia valori degli indicatori di coerenza particolarmente anomali, segnaletici di possibile infedeltà dei dati dichiarati.

INTERSECO finalizzato all’estrazione dei soggetti titolari di partita IVA a forte rischio di avere omesso di dichiarare in tutto o in parte compensi di lavoro autonomo certificati dai sostituti di imposta nei modelli 770.

PANDORA finalizzato all’estrazione delle posizioni a forte rischio di avere omesso di dichiarare, in tutto o in parte, ricavi o compensi a fronte di attività di ristrutturazione o consulenza edilizia.

I controlli possono anche essere innescati dalle liste elaborate centralmente dall’Agenzia, che evidenziano in particolare: a) l’incrocio delle informazioni delle comunicazioni clienti e fornitori - trasmesse nel periodo di vigenza dell’art. 8-bis, comma 4-bis, del D.P.R. n. 322/1998, e i dati dichiarati ai fini IVA; b) i comportamenti anomali nella gestione delle rimanenze di magazzino; c) l’omessa dichiarazione di compensi da parte di strutture sanitarie private nel 2007, 2008 e 2009; d) l’omessa dichiarazione delle somme spettanti ai soggetti che hanno realizzato, in qualità di gestori ed esercenti, la raccolta delle somme incassate nel 2007 per mezzo degli apparecchi da intrattenimento ex art. 110 comma 6 del TULPS; e) il mancato mutamento del comportamento anomalo ai fini degli studi di settore, rilevato per il triennio 2007-2009 e oggetto di comunicazione ai contribuenti nel 2011.

Ai fini dei controlli va privilegiato secondo l’Agenzia l’utilizzo delle indagini finanziarie, con particolare riguardo ai conti correnti bancari, le cui movimentazioni consentono la ricostruzione presuntiva dell’effettivo volume degli affari conseguito dai contribuenti e l’individuazione delle omesse contabilizzazioni di ricavi e compensi.

Anche le attività di accesso, ispezione e verifica riguardanti questa tipologia di soggetti riguarderanno nel 2012 gli anni 2009 e 2010, con obiettivo numerico sostanzialmente invariato rispetto al 2011 e un miglioramento atteso nella qualità (= sostenibilità / maggior imposta accertata).

 

Il settore del non profit

Per quanto riguarda le attività rivolte a ONLUS ed enti non commerciali, importanti soprattutto in quanto prevengono e contrastano fenomeni di abuso delle norme agevolative collegate a tali tipologie di soggetti, l’Agenzia evidenzia una tendenza positiva che però andrà consolidata.

È pertanto richiesto nella circolare di rivolgere l’attenzione ai fenomeni macroscopici, evitando di perseguire quelli di minima rilevanza, e di compiere sempre un’approfondita analisi preventiva dei soggetti potenziali destinatari dei controlli.

Per quanto attiene alle ONLUS, occorre tenere conto sia dei soggetti interessati dal procedimento per l’iscrizione nell’apposita Anagrafe, sia delle c.d. ONLUS «di diritto». In particolare per queste ultime (organizzazioni di volontariato; cooperative sociali), occorre verificare l’eventuale svolgimento di vere e proprie attività commerciali e delle ulteriori condizioni normativamente previste per il mantenimento dello status agevolato).

Per quanto riguarda il controllo nei confronti delle società cooperative, l’analisi di rischio deve invece garantire l’individuazione di elementi che possano far supporre la mancanza delle finalità mutualistiche e, di conseguenza, il ricorso abusivo alla forma cooperativa allo scopo di fruire indebitamente dei benefici fiscali.

Numerose situazioni di abuso si concentrano poi nel settore dell’agricoltura, anch’esso destinatario di agevolazioni fiscali; a tale riguardo, occorre guardare allo svolgimento di importanti attività «connesse» a quella agricola e, per gli agriturismi, alla «possibile esistenza di vere e proprie imprese commerciali di ristorazione ed alberghiere, dissimulate sotto forma di agriturismo».

 

Le persone fisiche

Con riferimento alla platea delle persone fisiche, per i redditi estranei a quelli di impresa o autonomo-professionali, la circolare evidenzia progressi quanto ai riscontri «cartolari» (art. 36-ter, D.P.R. n. 600/1973) degli oneri dedotti e delle detrazioni di imposta.

Numeri analoghi a quelli del 2011, e finalità in linea con quelle precedentemente individuate (intercettare la «microevasione»), sono attribuiti agli accertamenti parziali da incroci AT e alle segnalazioni centralizzate.

In particolare, le segnalazioni centralizzate cui dare impulso sono quelle concernenti:

  • i redditi diversi ex art. 67 TUIR, per il periodo di imposta 2008;

  • i redditi prodotti in forma associata ex art. 5 TUIR e i redditi di partecipazione in società a ristretta base proprietaria, che hanno optato per la trasparenza fiscale ex art. 116 TUIR, per i periodi di imposta 2007 e 2008;

  • i redditi di lavoro dipendente e assimilati percepiti e non dichiarati dai lavoratori domestici (colf, badanti baby-sitter), per i quali risultano versati i contributi previdenziali ma non le ritenute dai datori di lavoro (art. 28, D.L. n. 78/2010), per il periodo di imposta 2007;

  • gli assegni periodici ex art. 50 TUIR, corrisposti al coniuge con riferimento al periodo di imposta 2008.

Gli accertamenti ordinari sulle persone fisiche continuano a utilizzare soprattutto la metodologia della ricostruzione sintetica ex art. 38, quarto comma, del D.P.R. n. 600/1973.

Una specifica analisi di rischio dovrà essere avviata sulle c.d. persone fisiche ad alta capacità contributiva (che posseggono un patrimonio – mobiliare ed immobiliare - di entità superiore ai 5 milioni di euro).

«L’analisi di rischio deve in specie concentrarsi sulla compatibilità del patrimonio con i redditi dichiarati nell’ultimo quinquennio attivando, in caso di evidenti discrasie, apposite attività istruttorie, in specie le indagini sui rapporti finanziari estese anche ad eventuali persone fisiche collegate, allo scopo di individuare le fonti reddituali che abbiano contribuito nel breve termine alla formazione del patrimonio».

Per quanto attiene alla generalità delle persone fisiche, le attività di controllo dovranno comunque tener conto delle seguenti liste selettive centralizzate:

  • lista selettiva criterio Z → plusvalenze derivanti da vendita infraquinquennale di immobili (anni 2007/2008);

  • lista selettiva criterio V anno 2007 - cessioni di terreni edificabili.

Osserva al riguardo la circolare che la gran parte degli accertamenti sintetici già effettuati è stata svolta in base alle norme sul «vecchio» accertamento sintetico (anteriore al D.L. n. 78 del 2010).

Nel corso del 2012 deve gradatamente realizzarsi il passaggio dalla metodologia previgente a quella nuova, con lo spostamento delle attività di controllo in parola sull’annualità 2009: si rammenta a tale riguardo che il «nuovo» accertamento sintetico, vigente appunto a partire da tale anno di imposta, prevede la determinazione del reddito complessivo sulla base delle spese di qualsiasi genere sostenute nel corso del periodo d'imposta, in attesa della messa a punto della metodologia accertativa prevista dal quinto comma del citato articolo (ossia del nuovo redditometro).

Nei primi due quadrimestri l’attività di controllo si concentrerà sulle posizioni relative all’annualità 2008, tenendo conto della circostanza che, al fine di agevolare la selezione, tutti gli elementi da esaminaresono stati riuniti in un'unica «lista sinottica», in cui sono confluiti tutti i dati precedentemente contenuti in più «liste selettive».

Nell’ultimo quadrimestre del 2012 saranno invece effettuati i primi controlli sulla base della nuova metodologia sintetica (utilizzata non solamente quale strumento di accertamento, ma anche quale strumento di selezione dei contribuenti).

Mantengono specifica rilevanza, in quanto elementi essenziali per la costruzione delle basi di dati, gli accessi finalizzati all’acquisizione degli elementi segnaletici di capacità contributiva.

 

Le attività trasversali

Tra le attività trasversali poste in essere dall’Agenzia e programmate per l’anno 2012, spiccano quelle relative al contrasto delle frodi fiscali.

In tale prospettiva, occorre potenziare: l’analisi di rischio, la tutela degli interessi erariali mediante l’immediata richiesta dell’adozione di misure cautelari, volte a garantire l’effettivo recupero delle imposte evase; il coordinamento e la collaborazione con gli altri organismi di controllo; il ricorso alla cooperazione amministrativa con gli altri Stati.

Risulta importante in funzione di contrasto il controllo sull’archivio VIES, dal quale è possibile escludere i soggetti che presentano determinati profili di rischio (art. 27, D.L. n. 78/2010), con la conseguente esclusione dalla possibilità di effettuare operazioni intracomunitarie.

È altresì sottolineata nella circolare l’importanza dello scambio di informazioni con gli altri Stati membri dell’UE, il cui utilizzo va potenziato e velocizzato.

Le indicazioni per gli uffici regionali antifrode si mantengono allineate rispetto alla precedente circolare n. 21/E del 2011, per quanto riguarda specialmente: a) la specifica attenzione sui settori della commercializzazione di beni individuati con il D.M. 22.12.2005 e delle prestazioni di servizi a più alto valore aggiunto; b) l’impegno, nell’analisi di rischio e nei controlli, anche nel campo delle imposte sui redditi; c) l’esigenza di perseguire ulteriormente le frodi imperniate sulle indebite compensazioni con crediti fittizi; d) la specifica considerazione dei comportamenti finalizzati alla sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte, con particolare riguardo al fittizio e repentino trasferimento della sede dell’impresa all’estero.

Il contrasto al fenomeno dell’evasione di tipo «internazionale», fondata sull’allocazione fittizia all’estero della residenza fiscale e sull’illecito trasferimento e/o sulla detenzione all’estero di attività produttive di reddito, deve poi proseguire con le seguenti attività, cui devono impegnarsi le direzioni provinciali entro il primo semestre del 2013:

  • per i soggetti trasferitisi tra il 1° gennaio 2006 e il 25.6.2008 (data di entrata in vigore del D.L. n. 112/2008), completamento dell’analisi delle posizioni individuando le situazioni a maggior rischio da sottoporre a controllo fiscale;

  • per i soggetti trasferitisi dopo tale data, controllo sulla verifica – posta a carico dei Comuni - sull’effettività del trasferimento all’estero e sulla successiva conferma alla competente direzione provinciale.

A tale riguardo:

  • se l’attività di verifica dei Comuni non si è ancora effettivamente concretizzata, ne va sollecitata l’attivazione, provvedendo all’analisi delle posizioni dei soggetti trasferitisi dopo il 25.6.2008;

  • se la verifica è regolarmente avvenuta, devono essere eseguiti i controlli fiscali sui soggetti segnalati dai Comuni come non effettivamente espatriati, monitorando comunque per almeno un triennio l’effettività del trasferimento all’estero.

Inoltre, «le posizioni a rischio di particolare rilevanza (per l’entità dell’evasione e la complessità, anche a livello internazionale, dei controlli), vanno sempre segnalate alla Direzione Centrale Accertamento – UCIFI, per ricevere indicazioni circa l’opportunità che i controlli vengano da esso direttamente svolti o coordinati».

Per quanto riguarda l’illecito trasferimento e/o la detenzione all’estero di attività produttive di reddito, le specifiche attività di controllo devono svilupparsi valorizzando le informazioni generate dal monitoraggio fiscale (art. 4, D.L. n. 167/1990) delle transazioni finanziarie da e verso l’estero, nonché partecipando agli specifici piani di intervento, elaborati dalla direzione centrale Accertamento – UCIFI di intesa con il Comando Generale della G.d.F., e innescati dalle informazioni acquisite centralmente, anche mediante i canali della cooperazione internazionale.

Una specifica attenzione deve essere rivolta alle situazioni di interposizione fittizia di strutture estere, sulle quali sono previste specifiche iniziative di controllo coordinate dall’UCIFI (redditi corrisposti in Italia a soggetti passivi di imposta esteri a particolare rischio - trust, società anonime, fondi d’investimento e altro -, con specifica attenzione a quelli residenti in paradisi fiscali e societari).

Infine, verranno poste in essere specifiche attività di contrasto all’occultamento dei redditi prodotti all’estero.

 

11 luglio 2012

Fabio Carrirolo