L'ombra della Corte di Giustizia europea sulla definizione delle liti pendenti

il mini condono sulle liti tributarie pendenti inferiori a 20.000 euro è compatibile con le norme fiscali europee, soprattutto in materia di IVA?

E son tre!

Con l’art. 39, c. 12, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, il legislatore italiano è ricascato – per la terza volta dall’inizio del nuovo millennio – nell’istituto della definizione agevolata delle liti pendenti.

I precedenti, come ben noto, sono costituiti dall’art. 16 della L. 289/2002 e dall’art. 3, c. 2-bis, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, volti a dare una “sforbiciata” al numero, e nel secondo caso anche all’età media, delle controversie pendenti dinanzi agli organi di giustizia tributaria.

E per farlo, questa volta, il legislatore non ha neanche profuso particolare impegno ravvisato che la normativa introdotta quest’anno ricalca, anzi richiama espressamente, il contenuto dell’art. 16 della L. 289/2002.

L’unica differenza degna di nota tra le due discipline1 è rappresentata dal limite di applicabilità del nuovo istituto alle sole liti fiscali aventi un valore inferiore a 20.000 euro, contrariamente a quanto previsto dalla disciplina di cui all’art. 16 menzionato che, al contrario, coinvolgeva liti di qualsiasi valore.

Tale barriera all’ingresso per le liti di valore superiore conferma (o serve a confermare) la ratio dell’istituto: sfrondare il contenzioso fiscale dalle controversie poco importanti per consentire una migliore gestione delle risorse delle Commissioni tributarie e dell’Agenzia delle Entrate.

Le prime, infatti, avranno la possibilità di meglio dedicarsi alle controversie più rilevanti, la seconda, invece, potrà risparmiare risorse da impegnare nel nuovo istituto della mediazione previsto dall’art. 17-bis del D.Lgs. n. 546/92, introdotto dal medesimo art. 39 del D.L. n. 98/2011.

La finalità dell’istituto – ben espressa dal legislatore all’interno dell’art. 39 citato – non è, dunque, quella di porre in essere una nuova sanatoria delle liti fiscali, bensì quella di assicurare un migliore funzionamento degli organi di giustizia tributaria e dell’Amministrazione fiscale.

La particolare chiarezza con cui si è espresso il legislatore in merito a tale finalità sembra costituire, più che una precisazione, una “precauzione” volta a prendere le distanze dall’istituto di definizione precedente.

E di ciò non si può dar torto al legislatore, evidentemente conscio del quadro giurisprudenziale assolutamente incerto sviluppatosi negli ultimi anni sull’utilizzo di tali strumenti di definizione.

Ricordiamo, in proposito, che, seppur pronunciatasi esclusivamente sugli artt. 8 e 9 della L. 289/2002, la Corte di Giustizia, con la sentenza 17 luglio 2008, Causa C- 132/06, aveva dichiarato la contrarietà degli istituti sananti con il principio comunitario di indisponibilità delle entrate destinate a risorse proprie del bilancio UE (IVA).

Traendo spunto da tale orientamento della giurisprudenza sovranazionale, si è assistito, o forse meglio, si assiste ad una continua evoluzione della posizione della Corte di Cassazione nei confronti dell’istituto del condono e, per quel che più ci interessa, dell’art. 16 della L. 289/2002.

In prima battuta, infatti, la Corte ha ritenuto la illegittimità dell’art. 16, ritenendo che comunque – al pari degli artt. 8 e 9 della L. 289/2002 – “è una rinuncia dell’amministrazione finanziaria, attraverso una misura generale limitata nel tempo, all’accertamento, rimesso al giudice tributario, sulla pretesa fiscale e alla conseguente riscossione dell’imposta dovuta” (Cass. 20068/2009).

Successivamente, la Corte di Cassazione è tornata sul tema della legittimità dell’art. 16 con una pronuncia, questa volta a Sezioni Unite (Cass. SS.UU. n. 3673 e 3674/2010), che ha ribaltato il precedente orientamento e che ha ricondotto l’illegittimità sancita dalla Corte di Giustizia nei corretti confini della pronuncia: la contrarietà dell’istituto sanatorio ai principi sovranazionali riguarda esclusivamente gli artt. 8 e 9 della legge n. 289/2002, nonché il caso di rottamazione dei ruoli di cui all’art. 12 successivo, stante l’identica ratio. Al contrario, i giudici del consesso riunito hanno ritenuto doversi escludere dalla ipotizzata illegittimità l’istituto della definizione delle liti fiscali pendenti di cui all’art. 16 della L. 289/2002, nel qual caso non sarebbe configurabile una rinuncia dell’amministrazione finanziaria all’accertamento o alla riscossione.

A conferma di tale indirizzo, si è recentemente pronunciata la Suprema Corte, con sentenza 22 settembre 2011, n. 19333 sancendo specificamente la legittimità dell’art. 16 della legge 289/02.

Secondo la Cassazione, non può configurarsi una “rinuncia all’accertamento”, vietata dalla Corte di giustizia, nell’ipotesi in cui sussista un contenzioso tra amministrazione e contribuente. In tale ipotesi, l’art. 16 citato consentirebbe al contribuente di aderire alle condizioni che l’amministrazione pone al fine di transigere la lite in atto, espressione di un già esercitato potere di accertamento. In tal caso non si potrebbe parlare, quindi, di «rinuncia all’accertamento» da parte dell’amministrazione nel senso inteso dalla Corte di giustizia, in quanto, con la definizione della controversia (il cui esito resta comunque imprevedibile), le parti (il contribuente e l’amministrazione finanziaria) risolvono il conflitto positivamente, ciascuna rispetto al proprio interesse,.

La Corte di Cassazione, attraverso un’intensa attività ermeneutica della sentenza della Corte di Giustizia del 2008, ha, dunque, fatto salva la sanatoria delle liti fiscali di cui all’art. 16 della L. 289/2002.

Ma ciò è sufficiente a far dormire sonni tranquilli al legislatore (e, soprattutto, ai contribuenti) in merito alla legittimità dei successivi istituti definitori delle liti fiscali? Giammai.

Occorre considerare che l’interpretazione del giudice di legittimità nei confronti dell’art. 16 si fonda su una pronuncia della Corte di Giustizia che riguardava – come correttamente evidenziavano le stesse Sezioni Unite – soltanto gli artt. 8 e 9 della L. 289/2002 e che valutava la legittimità di tali istituti soltanto in relazione a taluni aspetti dell’istituto definitorio (rinuncia del potere di accertamento in ambito IVA). Ma ciò non significa che l’art. 16 e l’istituto definitorio in esso contenuto possano ritenersi esenti da possibili violazioni dei principi comunitari. Seppur siano improbabili altri interventi della Corte di Giustizia sull’art. 16, ciò non esclude che ulteriori pronunce (stavolta specifiche) possano intervenire sui successivi istituti definitori (ossia l’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40 e l’attuale art. 39, comma 12, D.L. 98/2011).

A conferma di ciò, la stessa Corte di Cassazione – che aveva fatto salvo l’art. 16 summenzionato – e la Commissione Tributaria Centrale hanno rimesso, in via pregiudiziale, alla Corte di Giustizia europea la questione della compatibilità con l’ordinamento europeo della disciplina della definizione delle liti pendenti ultradecennali ex D.L. n. 40/2010, con particolare riferimento stavolta non solo all’IVA, ma anche alle norme relative al divieto di aiuti di Stato ed ai principi generali di abuso del diritto.

E’, dunque, evidente come una specifica pronuncia della Corte di Giustizia sulla legittimità degli istituti definitori delle liti fiscali rischierebbe di travolgere anche il contenuto del recente art. 39 del D.L. 98/2011, il quale non potrebbe ritenersi escluso soltanto per il fatto di limitarsi alle liti di scarso valore.

Il legislatore, consapevole del prossimo intervento della Corte di Giustizia, ha preferito tuttavia incautamente introdurre – ancora una volta – un nuovo istituto di definizione delle liti, accollando, di fatto, un rischio ai cittadini che rischiano di vedersi riaprire contenziosi tributari ormai ritenuti definitivamente chiusi.

 

28 novembre 2011

Domenico Bitonti

1 Oltre alla peculiarità menzionata, la definizione agevolata delle liti fiscali pendenti ex art. 39 cit. si differenzia dalla sanatoria ex art. 16 L. 289/2002 in quanto sono definibili soltanto le liti in cui è parte l’Agenzia delle Entrate e non è ammessa la rateazione dei versamenti dovuti.

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