Premi e sanzioni nel federalismo fiscale


Gli ultimi due mesi sono stati caratterizzati da un autentica politica di rigore attuata dall’esecutivo di Governo prima con il decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011 – ”Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” – convertito con modificazioni in legge n.111 del 15 luglio 2011, poi nel mezzo delle ferie estive di agosto, con una riunione d’urgenza, il Consiglio dei Ministri ha approvato il decreto legge 13 agosto 2011 , n.138, concernente “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo” (in G.U. n. 138 del 13 agosto 2011), già denominata la Manovra di Ferragosto. Tali misure di rilevante importanza non devono, in ogni caso, far passare in secondo ordine l’importante provvedimento approvato dal Consiglio dei Ministri il 28 luglio 2011 che, in materia di federalismo fiscale e di rigorosa politica di contenimento dei costi della finanza locale, contiene novità di assoluto interesse per gli amministratori pubblici e per i revisori contabili degli enti locali.

 

L’Ottavo decreto sul federalismo fiscale

Il Consiglio dei Ministri del 28 luglio 2011 ha approvato in via definitiva l’ottavo e ultimo decreto attuativo della legge delega sul federalismo fiscale (legge n. 42/2009). Il decreto legislativo introduce nell’ordinamento i meccanismi sanzionatori e premiali per Regioni, Province e Comuni. Il provvedimento completa la normativa attuativa del federalismo fiscale finora emanata e, allo scopo di dare seguito ai criteri di responsabilità ed autonomia che caratterizzano la nuova governance degli enti territoriali, introduce elementi sanzionatori nei confronti degli enti che non rispettano gli obiettivi finanziari; per converso sono previsti sistemi premiali verso gli enti che assicurano qualità dei servizi offerti e assetti finanziari positivi.

 

Le principali novità

Il decreto legislativo varato dal Consiglio dei Ministri il 28 luglio 2011 contiene una serie di disposizioni che riguardano principalmente:

  • una nuova trasparenza sulle decisioni di spesa, garantita attraverso l’introduzione dei costi e dei fabbisogni standard;

  • una nuova semplificazione e responsabilizzazione sulle decisioni di entrata di Enti locali e Regioni, garantita attraverso i rispettivi impianti fiscali. Sarà, quindi, possibile imputare con precisione le responsabilità, senza lo “scaricabarile” tra una istituzione e l’altra, tipico della finanza derivata. E’ in questo contesto che si inseriscono, legittimamente e finalmente, i meccanismi premiali e sanzionatori contenuti nel decreto legislativo in commento.

La finalità del legislatore con il decreto legislativo in commento è, infatti, diretta a disciplinare i meccanismi premiali e sanzionatori, nonché ad istituire i meccanismi di governance del sistema risultante dalla attuazione della legge n. 42 del 2009. In particolare, l’articolo 1 della legge n. 42 del 2009 specifica che l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, avviene “assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica“, così “da garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti“.

La prima parte del decreto in commento disciplina i meccanismi sanzionatori. In questi ultimi anni sono stati realizzati evidenti progressi nell’ambito del controllo e del contenimento della spesa sanitaria; c’è attualmente un apparato sanzionatorio consistente ed evoluto che ha permesso un graduale superamento di molte disfunzioni. Il legislatore ha , quindi, ritenuto opportuno, con l’occasione della attuazione della delega prevista nella legge n. 42 del 2009, strutturare ulteriormente tale sistema, soprattutto attraverso l’istituzione di una dichiarazione certificata (l’inventario di fine legislatura regionale) che costituisca una sorta di strumento pubblico di rendicontazione d’uscita del Presidente della Regione. In altri termini si tratta di una dichiarazione certificata dei saldi prodotti e delle iniziative intraprese, da far approvare in Consiglio regionale prima delle elezioni regionali. Questo strumento serve innanzitutto per informare adeguatamente prima delle elezioni regionali, e senza rischio di strumentalizzazione politica, gli elettori sulle reali ed effettive condizioni finanziarie della Regione e sulle azioni intraprese, in particolare sulla situazione della spesa sanitaria, in modo che quanto oggi già avviene a livello istituzionale in termini di verifica e monitoraggio sui Piani di rientro, sia portato con chiarezza all’attenzione di tutti gli elettori regionali. In questo modo diventa effettivamente possibile l’esercizio di quella funzione di controllo democratico degli eletti che costituisce l’essenza del federalismo. In attuazione quindi di quanto previsto dall’art. 1 della legge n. 42 del 5 maggio 2009, nonché del principio di cui all’art. 2 (lett. d) “trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa, rivolte a garantire l’effettiva attuazione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità”, viene istituito l’inventario di fine legislatura regionale, obbligatorio per le Regioni soggette a piano di rientro sulla sanità, facoltativo per le altre Regioni. L’inventario di fine legislatura regionale deve essere approvato dal Consiglio regionale e pubblicato sul sito istituzionale della Regione almeno dieci giorni prima dello svolgimento delle elezioni regionali.

Uno strumento analogo, l’inventario di fine mandato provinciale e comunale, è istituito obbligatoriamente (è facoltativo per gli altri Enti) per quelle Province e quei Comuni che si trovano nella situazione di dissesto finanziario ai sensi dell’articolo 244 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in questo caso principalmente per garantire trasparenza sulla situazione dell’ente e sulle azioni intraprese.

 

Il “fallimento politico” per i Presidenti delle Regioni

In questo quadro si compone il sistema dei meccanismi sanzionatori, diretti a evitare che la mala- gestione ricada sui cittadini con incrementi indebiti della pressione fiscale. E’ introdotto l’istituto del cd. “fallimento politico” e dell’interdizione in attuazione dell’art. 17 lett. e della legge n. 42 del 5 maggio 2009. Il decreto introduce il fallimento politico per i Sindaci, i presidenti di Provincia, i Presidenti di Regione. Per quanto riguarda i Presidenti di Regione, il meccanismo si struttura sulla base dei meccanismi esistenti che vengono però configurati anche tenendo conto della nuova autonomia impositiva regionale, per evitare appunto che gli aumenti della addizionale regionale Irpef ricadano, oltre un certo livello e senza che siano state attuate efficaci azioni di risanamento, sugli elettori regionali. Il fallimento politico per quanto riguarda il Presidente di Regione, si struttura infatti in un meccanismo di rimozione ex art. 126 Cost., configurando come “grave violazione di legge”, la situazione di grave dissesto finanziario.

La legge n. 42 del 2009, all’art. 17, lett. e, prevede infatti che: “tra i casi di grave violazione di legge di cui all’articolo 126, primo comma, della Costituzione, rientrano le attività che abbiano causato un grave dissesto nelle finanze regionali”. La norma del decreto configura, quindi, la fattispecie individuandola nel congiunto verificarsi di due situazioni:

a) gravi e immotivate violazioni degli obblighi previsti dal piano di rientro sulla sanità;

b) l’aumento, per due esercizi consecutivi dell’addizionale regionale Irpef al livello massimo previsto dal decreto legislativo in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario.

Al realizzarsi di questa fattispecie, previo parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il Presidente del Consiglio dei Ministri propone al Presidente della Repubblica, ai sensi dell’articolo 126, comma primo, della Costituzione, la rimozione del Presidente della Giunta regionale per fallimento nel proprio mandato di amministrazione dell’ente Regione. Al verificarsi della rimozione, il rimborso in relazione alle spese elettorali sostenute per la campagna per il rinnovo del consiglio regionale spettante, ai sensi della legge 3 giugno 1999, n. 157, al partito politico, alla lista o alla coalizione di cui è espressione il Presidente rimosso è decurtato del 30% per il partito politico, la lista o la coalizione che presentino nuovamente la candidatura del presidente rimosso a qualsiasi altra carica pubblica elettiva prima che siano decorsi dieci anni dalla rimozione.

Il verificarsi del grave dissesto finanziario determina, inoltre, l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 2, comma 79, lettera a), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, in materia di decadenza automatica dei direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell’assessorato regionale competente.

 

Il fallimento politico del Sindaco o Presidente di Provincia

E’ previsto anche il fallimento politico del Sindaco o del Presidente di Provincia. Più precisamente, è allargato il meccanismo sanzionatorio già previsto dal comma 5, dell’articolo 248, del decreto legislativo n. 267 del 2000 quando si verifica la fattispecie di dissesto finanziario. In questo caso quando la Corte dei Conti accerta una precisa responsabilità del Sindaco o del Presidente di Provincia in carica (non si tratta quindi di responsabilità imputabili alle precedenti gestioni) si applica la sanzione dell’ineleggibilità, per una durata di dieci anni, alle cariche :

  1. di Sindaco;

  2. di Presidente di Provincia;

  3. di Presidente di Regione, nonché a membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento, del Parlamento europeo.

Al Presidente di Provincia o al Sindaco si applica la sanzione dell’interdizione dalle cariche in enti vigilati o partecipati da enti pubblici per un periodo di dieci anni.

 

Responsabilità anche per i revisori

Occorre preliminarmente ricordare che l’art. 1, c. 732, della L. 296/06 ha modificato l’art. 234 del T.U. prevedendo che dal 1° gennaio 2007 l’organo di revisione debba avere una composizione collegiale solo nei Comuni con popolazione pari o superiore a 15.000 abitanti; sono stati interessati circa 1.600 Comuni con un decremento di nomine, alla scadenza del mandato, pari a circa 3.300 revisori dei conti (in quanto nei Comuni sino a 14.999 abitanti sarà presente un revisore unico).

Le problematiche e l’impegno richiesto, anche temporale, – in quanto, a ragione, sovente i Consiglieri dell’ente individuano nel revisore un prezioso “collaboratore” – in un Ente con popolazione superiore a 5.000 abitanti non sono indifferenti, il confronto tra i membri dell’organo è essenziale, in quanto non sempre un aggiornamento incisivo è realizzabile; la condivisione di impegno e responsabilità è indubbiamente più proficua e meno gravosa in presenza di un organo collegiale. E’ inoltre più assidua la presenza presso l’ente di un revisore, se gli incaricati sono tre anziché uno solo, anche considerando che i singoli componenti dell’organo di revisione collegiale hanno diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali (art. 239, comma 5, T.U.). In questa situazione di politica di rigore anche nei confronti dei revisori contabili, si inseriscono nuove responsabilità per il collegio dei revisori.

Le novità previste per i revisori degli enti locali dall’ottavo decreto sul federalismo fiscale riguardano il presupposto che qualora a seguito della dichiarazione di dissesto, la Corte dei Conti accerti gravi responsabilità nello svolgimento dell’attività del collegio dei revisori, i componenti del collegio riconosciuti responsabili non possono essere nominati nel collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili per un periodo fino a 10 anni, in funzione della gravità accertata. Si prevede inoltre un meccanismo sostitutivo in ordine a quelle situazioni dove un Comune o una Provincia omettono, pur in presenza di accertate situazioni di gravità di violazioni contabili o di squilibrio strutturali, di deliberare la dichiarazione di dissesto.

 

I premi

Lo schema di decreto legislativo in commento istituisce altresì un sistema di premialità per gli enti “virtuosi”, (vale a dire le regioni e gli enti locali che abbiano rispettato il patto di stabilità interno), che si attiva qualora l’obiettivo programmatico assegnato all’ente sia stato raggiunto. In tal caso si autorizza l’ente interessato a ridurre nell’anno successivo l’obiettivo di saldo finanziario ad esso assegnato. Tale riduzione è determinata in base alla valutazione della posizione di ciascun ente rispetto ad un insieme di indicatori economico-strutturali:

  • grado di rigidità strutturale dei bilanci e di autonomia finanziaria;

  • risultati dell’attività finanziaria;

  • livello dei servizi e della pressione fiscale.

L’ammontare dello“sconto”, che si applica dal 2014, è determinato in funzione della distanza di ciascun ente dal valore medio di tali indicatori. Una specifica misura premiale – che verrà determinata con apposito provvedimento – è altresì introdotta in favore delle regioni che istituiscono una Centrale unica per gli acquisti e l’aggiudicazione di gare per l’approvvigionamento di beni e servizi.

Ulteriori meccanismi premiali sono collegati ai risultati dell’ attività di recupero dell’evasione fiscale: alle province che abbiano partecipato all’accertamento dei tributi viene attribuita una quota pari al 50% delle maggiori somme accertate, relative a tributi statali riscossi a titolo definitivo. Per quanto concerne gli enti territoriali nel loro complesso si prevede che sulla base di un accordo tra Governo, regioni ed enti locali, finalizzato alla ricognizione delle capacità fiscali effettive e potenziali dei singoli territori, si definiscano gli obiettivi da raggiungere nell’attività di contrasto all’evasione fiscale, con contestuale fissazione delle misure premiali (o sanzionatorie) in relazione al raggiungimento di tali obiettivi. L’accordo deve intervenire entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, decorso il quale il Governo procederà all’attuazione di tale disposizione.

 

15 settembre 2011

Federico Gavioli


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