Federalismo municipale: sbloccate le addizionali I.R.P.E.F.

L’articolo 5 del D.Lgs n.23 del 14 marzo 2011 , meglio conosciuto come il decreto che istituisce il federalismo municipale, sblocca il potere di deliberare le aliquote dell’addizionale IRPEF per i Comuni che non l’hanno istituita o per quelli che l’hanno applicata con un aliquota inferiore allo 0,4%.


La misura adottata dall’esecutivo di Governo per risolvere una situazione di stallo prima dell’approvazione definitiva del testo comporta conseguenze molte pesanti nelle tasche dei contribuenti italiani; secondo i primi dati è previsto un aumento delle tasse in vista per oltre 16 milioni di cittadini. Ad essere colpiti saranno i lavoratori dipendenti ed i pensionati dei circa 3.500 comuni che, soffocati dai tagli, dovranno aumentare le addizionali Irpef, così come previsto dal federalismo municipale.




Cenni sull’addizionale comunale all’IRPEF


L’addizionale comunale IRPEF è stata istituita, nell’ambito del processo di decentramento fiscale, dal D.Lgs. n.360/1998 (poi modificato dall’art. 12, L. n. 133/1999, dall’art. 6, c. 12, L. n. 488/1999 e dall’art.28, L. n. 342/2000), con decorrenza dal 1° gennaio 1999. L’addizionale è composta di due aliquote distinte:




  1. la prima, di compartecipazione dell’addizionale IRPEF, uguale per tutti i comuni, stabilità ogni anno con decreto del Ministro delle Finanze;



  2. la seconda, opzionale e variabile da comune a comune, rimessa alla discrezionalità del singolo ente locale, che può istituirla con propria delibera di consiglio.


In seguito, l’art. 3 della legge finanziaria per il 2003 (L. 27.12.2002, n. 289) in funzione dell’attuazione del titolo V della parte seconda della Costituzione e in attesa della legge quadro sul federalismo fiscale, ha disposto la sospensione degli aumenti delle addizionali all’imposta sul reddito delle persone fisiche per i comuni (e le regioni) deliberati successivamente al 29 settembre 2002 e che non fossero confermativi delle aliquote in vigore per l’anno 2002, fino a quando non si fosse raggiunto un accordo ai sensi del D.lgs. n. 281/97, in sede di Conferenza unificata tra Stato, regioni ed enti locali sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale.


Tale sospensione è stata confermata dalle leggi finanziarie per il 2004, 2005 e 2006 (fatta salva una limitata deroga prevista dal comma 51 dell’articolo 1 della L. n.311/2004) non essendo stata approvata, nel frattempo, la prevista legge quadro in materia di federalismo fiscale. L’entrata in vigore della L. 27 dicembre 2006 n. 296 ha poi reso possibile l’incremento effettivo delle aliquote con effetto dal 1° gennaio 2007.


L’art. 1, c. 7, del D.L. 27.5.2008 n. 93 ha successivamente disposto che “dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino alla definizione dei contenuti del nuovo patto di stabilità interno, in funzione della attuazione del federalismo fiscale, è sospeso il potere delle regioni e degli enti locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato. Sono fatte salve … per gli enti locali, gli aumenti e le maggiorazioni già previsti dallo schema di bilancio di previsione presentato dall’organo esecutivo all’organo consiliare per l’approvazione nei termini fissati ai sensi dell’articolo 174 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”.


La materia è stata oggetto di disciplina, da ultimo, da parte dell’art. 77-bis del D.L. 25.6.2008, n. 112, introdotto in sede di conversione dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, che, al comma 30, dispone: ”Resta confermata per il triennio 2009-2011, ovvero sino all’attuazione del federalismo fiscale se precedente all’anno 2011, la sospensione del potere degli enti locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, fatta eccezione per gli aumenti relativi alla tassa sui rifiuti solidi urbani (TARSU)”.


Dalla ricostruzione del quadro normativo si evince, innanzitutto, che per i Comuni che avevano già previsto l’addizionale IRPEF, la sospensione in questione, intervenuta ad opera del D.L. n. 93/2008, pubblicato in G.U. n. 124 del 28 maggio 2008, operava, di fatto, solo a partire dal 2009. Occorre ricordare, infatti, che la deliberazione consigliare relativa all’addizionale IRPEF non ha effetto se non è stata approvata entro i termini fissati per la deliberazione del bilancio di previsione, come disposto dall’art. 1, c. 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.


Appare opportuno rimarcare che la sospensione della potestà normativa d’imporre tributi locali, nonché di deliberare aumenti delle addizionali sui tributi erariali, si colloca quale misura temporanea e limitativa dell’autonomia finanziaria sancita dall’art. 119, c. 2, Costituzione in favore degli enti locali, in vista della ridefinizione degli assetti ordinamentali della Repubblica in prospettiva federalista.


Il regime di moratoria fiscale non è attuazione di “norme finanziarie già vigenti nell’ordinamento nazionale ed aventi ad oggetto i trasferimenti statali decisi in favore degli enti locali, ma si riferisce a norme e principi di coordinamento della finanza pubblica che sono demandati alla futura iniziativa legislativa, da esprimersi nel prossimo triennio, e che incidono sia sul regime delle risorse proprie e sia su quello delle risorse addizionali stabilite in favore delle autonomie locali, materie riservate dalla Costituzione, rispettivamente, alla potestà normativa di regioni, province e comuni, da armonizzare con le norme di derivazione statale (entrate proprie) ed alla potestà legislativa statale nel rispetto dei principi costituzionali ex art. 117 comma II lett. e); art. 119 II, III, IV e V comma Cost.(compartecipazioni al gettito di tributi erariali)”.


La Corte Costituzionale è stata chiamata in varie occasioni a pronunziarsi sulla portata applicativa del nuovo testo dell’art.119 della Costituzione modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001.


In particolare, la Corte ha osservato che l’art. 119 Cost. necessita dell’interpositio legislatoris per l’attuazione completa del precetto, anche se sin dalla sua entrata in vigore pone dei principi vincolanti per la legislazione statale (sent. 282/2002; 370/2003; 16/2004 e 49/2004).


Nel caso di specie, l’addizionale comunale all’IRPEF è stata istituita mediante una fonte normativa statale, ovvero con D.Lgs. n.360/1998 (poi modificato dall’art. 12, L. n. 133/1999, dall’art. 6, c. 12, L. n. 488/1999 e dall’art.28, L. n. 342/2000), con decorrenza dal 1° gennaio 1999. Essa non può essere dunque considerata in senso stretto un tributo proprio dell’ente locale, bensì una compartecipazione al gettito di tributi erariali connessa col territorio, essendo indubbio il riferimento della norma costituzionale ai soli tributi istituiti con atto normativo dell’autonomia locale, nel rispetto del coordinamento con il sistema tributario statale riservato alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117 c. 2, lett. e, Costituzione.




Lo sblocco dell’addizionale IRPEF introdotta dal federalismo municipale


Il citato articolo 5 del D.Lgs. n.23/2011 prevede che, con un regolamento di delegificazione dovrà essere disciplinata la graduale cessazione, anche parziale, della sospensione del potere dei Comuni di istituire l’addizionale comunale all’imposta sul reddito delle persone fisiche, ovvero di aumentare la stessa nel caso in cui sia stata istituita. Il regolamento sarà da emanare entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo in commento e, quindi, entro il prossimo 6 giugno.


Con tale novità il legislatore, in sostanza, consente una parziale rimozione del “blocco” del potere di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad esse attribuiti con legge dello Stato, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legge 27 maggio 2008, n.93, convertito con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n.126, successivamente confermato dall’articolo 77-bis, comma 30, del D.L. 25 giugno 2008, n.112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n.133, ed ulteriormente ribadito dall’articolo 1, comma 123, della legge 13 dicembre 2010, n.220.




Da che anno ha effetto lo “sblocco”


Da una attenta lettura dell’articolo contenuto nel decreto che introduce il federalismo municipale, appare evidente che la disposizione non incide in alcun modo sul cosiddetto “blocco” per l’anno 2010, del potere di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato. La graduale eliminazione del blocco, infatti, può decorrere solo dal 2011.


La norma precisa, inoltre, che nel caso di mancata emanazione del decreto entro il suddetto termine, la citata facoltà può essere esercitata dai Comuni che non hanno istituito l’addizionale ovvero che l’hanno istituita per ragione di un’aliquota inferiore allo 0,40%; per questi Comuni il limite massimo dell’addizionale per i primi due anni è pari allo 0,4% e, comunque, l’addizionale non può essere istituita o aumentata in misura superiore allo 0,2% annuo.


Nel caso in cui il Comune rientri tra quelli che possono deliberare in tema di addizionale, tale facoltà dovrà essere esercitata ai sensi dell’articolo 1, del decreto legislativo del 28 settembre 1998, n.360, con riferimenti, quindi, non solo alla determinazione dell’aliquota , ma anche alla modifica della soglia di esenzione.


La norma precisa, infine, che le deliberazioni adottate per l’anno 2011 non hanno efficacia ai fini della determinazione dell’acconto previsto dall’ultimo periodo dell’articolo 1, comma 4, del decreto legislativo n.360 del 1998.




22 aprile 2011


Federico Gavioli


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