Il federalismo fiscale: dubbi e aspettative

È l’argomento più “caldo” della politica italiana, uno dei punti principali del programma di governo e, secondo molti, il tema a cui è legato il destino stesso della legislatura. L’importanza del federalismo fiscale per il futuro del paese è stata più volte rimarcata, negli ultimi anni, da ministri, leader di partito e figure istituzionali di primo piano; l’iter delle norme in materia, tuttavia, sta incontrando qualche difficoltà sia a livello procedurale, sia per il contenuto dei decreti che disciplinano l’entrata in vigore del nuovo regime fiscale. Di seguito una breve sintesi dello stato attuale dei provvedimenti e degli obiettivi che l’esecutivo si propone di raggiungere in futuro.


La teoria del federalismo fiscale si basa su un concetto ormai noto: le risorse impiegate in un territorio delimitato, per esempio una regione, devono essere proporzionali alle imposte effettivamente riscosse nel territorio stesso. Ogni ente locale può così spendere, o investire, solo in quanto sostenuto dalle proprie entrate, senza fare ricorso ad aiuti o sovvenzioni dello Stato (o comunque provenienti da enti di livello superiore). Si tratta di un principio non presente nell’ordinamento italiano, con due significative eccezioni: le Regioni autonome di Trentino Alto Adige e Sicilia. Nel primo caso, infatti, lo Statuto approvato nel 1972 garantisce la devoluzione alla Regione di gran parte delle imposte percepite sul territorio: ad esempio i nove decimi delle imposte di registro, di bollo e di successione, o i sette decimi dell’IVA. Inoltre, la Regione e le due Province hanno piena autonomia nell’introduzione di nuovi tributi, purché in armonia con le leggi dello Stato. La Regione Sicilia, dal canto suo, può contare sulla norma stabilita dall’articolo 36 del proprio Statuto: “Al fabbisogno finanziario della Regione si provvede con i redditi patrimoniali della Regione e a mezzo di tributi deliberati dalla medesima”. I proventi delle imposte di produzione e le entrate dei tabacchi e del lotto restano riservati allo Stato che però, dal canto suo, ha l’obbligo di versare annualmente una somma per l’esecuzione di lavori pubblici “a titolo di solidarietà nazionale”.


A livello nazionale, le prime evoluzioni del sistema fiscale in senso “federalista” risalgono al 1990, quando la legge 142 assicurò per la prima volta agli enti locali “potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe”. Da allora sono state realizzate una serie di riforme che hanno consentito alle amministrazioni locali di gestire in proprio alcuni tributi: esempi noti a tutti sono la tassa sui rifiuti, riscossa dai singoli comuni, e la tassa di circolazione (bollo auto), applicata su base regionale. Tuttavia, il finanziamento degli enti locali è stato, per molti decenni, quasi interamente dipendente dai trasferimenti statali. Solo nel 2001 la Costituzione è stata integrata con l’articolo 119, che così recita: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”.


L’attuazione di questo articolo è attualmente demandata al Governo attraverso la legge delega n.42 del 5 maggio 2009, che ha l’obiettivo di assicurare “autonomia di entrata e di spesa” per tutti gli enti locali, garantendo al tempo stesso i principi di solidarietà e di coesione sociale. La legge, inoltre, prevede l’istituzione di un fondo perequativo in favore dei territori con minori capacità fiscali, e l’effettuazione di “interventi speciali” da parte dello stato (previsti dallo stesso articolo 119 della Costituzione). Questa legge delega è soltanto un primo passo nella direzione del federalismo fiscale: concretamente, infatti, l’adozione delle norme in materia dovrà avvenire attraverso una serie di decreti legislativi da approvare nel corso della legislatura. Il Governo ne ha definiti 8, tre dei quali (quelli sul federalismo demaniale, su Roma Capitale e sui fabbisogni standard) sono già in vigore, mentre due (sull’autonomia tributaria di Regioni e Province e sul federalismo municipali) sono attualmente in discussione. È importante, quindi, chiarire subito che quando si parla di “federalismo” non ci si riferisce in realtà a un’unica norma, ma a una serie di provvedimenti aventi per oggetto materie molto diverse tra loro: per esempio, le recenti osservazioni negative della Corte dei Conti sono relative al decreto sull’autonomia regionale e provinciale, mentre il decreto giudicato “irricevibile” dal Presidente della Repubblica è quello sul federalismo municipale.


Tutti questi decreti attuativi sono tuttavia accomunati da una serie di principi e criteri generali, ben 32, fissati dalla stessa legge delega. Al di là di obiettivi sulla carta unanimemente condivisi come la semplificazione del sistema tributario, la lealtà istituzionale tra i diversi livelli dello Stato, l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il contrasto all’evasione fiscale, gli aspetti più innovativi della legge sono essenzialmente due: l’attribuzione di risorse autonome agli enti locali e l’introduzione di nuovi criteri per la determinazione dei fabbisogni.


Per quanto riguarda il primo aspetto, il principio generale è in sostanza l’idea che vengano “tagliati” i finanziamenti statali alle Regioni, alle Province, ai Comuni e alle Città metropolitane, e quindi a cascata anche quelli interni tra gli enti di diverso livello. Questo significa che tutti gli enti locali dovranno autofinanziare le proprie uscite, e farlo con la massima trasparenza, dal momento che la legge prevede anche la pubblicazione obbligatoria dei bilanci su Internet. Per supplire ai mancati finanziamenti statali, come precisato dalla stessa legge, le amministrazioni avranno diverse strade: l’imposizione di nuovi tributi locali, purché non si sovrappongano a quelli già imposti dallo Stato; l’acquisizione e la valorizzazione di beni immobili oggi di proprietà statale; la compartecipazione al gettito di imposte dello Stato o comunque di altri enti di livello superiore. Lo Stato, a sua volta, non potrà intervenire sulle basi imponibili e sulle aliquote determinate dagli enti locali, a meno che non predisponga un’adeguata compensazione.


Importante anche il nuovo sistema di individuazione dei costi: la legge delega prevede infatti l’abbandono graduale del cosiddetto “criterio della spesa storica”, cioè della determinazione dei costi di un’attività o di un servizio sulla base delle spese effettuate negli anni precedenti. Un sistema che si è prestato negli anni a sprechi e distorsioni, finendo per premiare chi spendeva sconsideratamente a scapito delle amministrazioni più virtuose. In base alle nuove norme, al contrario, per ciascuna di quelle che l’articolo 117 della Costituzione (anch’esso modificato nel 2001) identifica come “funzioni fondamentali di Comuni, Province, Città metropolitane” oppure come “prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” verranno fissati un costo e un fabbisogno standard verso il quale tutti gli enti locali dovranno convergere, in base alle norme stabilite annualmente dal Governo. Il superamento definitivo del “criterio della spesa storica” richiederà un periodo di 5 anni, al termine del quale, in linea teorica, tutti gli enti dovrebbero attenersi ai costi e ai fabbisogni determinati dalla legge.


La combinazione di questi due principi genera un problema: dato che i costi dei servizi sono fissati a livello nazionale e le entrate sono invece variabili a seconda del territorio di riferimento, il nuovo sistema finirebbe per svantaggiare i territori più poveri, quelli cioè con minore reddito pro capite e quindi minore capacità fiscale per abitante. Per superare questo problema è prevista l’istituzione di un fondo perequativo, le cui caratteristiche e ambiti di applicazione devono ancora essere affrontate dai decreti attuativi.


La legge delega, infine, prevede anche l’introduzione di un sistema di premi e sanzioni per assicurare che vengano rispettati gli equilibri economico-finanziari e che, al tempo stesso, gli enti locali garantiscano l’esercizio delle funzioni fondamentali e dei servizi essenziali.




Come anticipato, al momento solo tre degli otto decreti legislativi previsti in materia di federalismo hanno completato il loro iter. Il primo a entrare in vigore, il 26 giugno 2010, è stato quello sul federalismo demaniale, che pure non ha ricevuto il parere positivo della Conferenza Unificata (che riunisce Stato, Regioni, Province e Comunità montane). Il decreto prevede, in sostanza, il trasferimento gratuito agli enti locali di alcuni beni dello Stato: immobili del demanio marittimo e idrico (come lidi, spiagge, canali, ponti…), aeroporti e porti di interesse locale, miniere e altri immobili, esclusi quelli appartenenti al patrimonio culturale. Agli enti assegnatari spettano la cura e la valorizzazione funzionale del bene, che non può in ogni caso essere venduto ma solo trasferito a fondi comuni di investimento immobiliare. Malgrado il sostanziale accordo di tutte le parti sui contenuti del decreto, le sue modalità di applicazione non mancano di suscitare polemiche: secondo l’Anci (l’associazione dei comuni italiani), a oggi non è ancora stato completato il trasferimento di nessun bene di proprietà statale.


Il 17 settembre 2010 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il decreto su Roma Capitale, che introduce l’omonimo ente, di fatto sostituto del Comune. L’ente è dotato di una speciale autonomia e di funzioni differenti da quelle delle altre amministrazioni locali in materia di valorizzazione dei beni storici e artistici, turismo, edilizia pubblica e privata, trasporto pubblico e mobilità urbana.


La determinazione dei fabbisogni standard, infine, è l’ultimo passo completato dall’iter legislativo sul federalismo. Il decreto in questione, approvato definitivamente il 18 novembre 2010, stabilisce per il 2012 l’avvio della fase transitoria che vedrà il superamento del “criterio della spesa storica”, e che sarà completata dopo cinque anni. In pratica, nel corso del 2011 verranno stabiliti i fabbisogni standard per almeno un terzo delle funzioni fondamentali degli enti locali, da applicare a partire dall’anno successivo. Il testo del decreto elenca poi i criteri di determinazione del fabbisogno e gli ambiti di applicazione, specificando che gli enti “virtuosi” (quelli cioè che spenderanno meno del fabbisogno standard previsto) potranno acquisire a bilancio l’intera somma risparmiata.


Anche quest’ultimo decreto non entra nel merito della determinazione dei singoli fabbisogni e si limita a stabilire un criterio generale per la loro applicazione, ed è pertanto stato accolto senza particolari controversie da tutte le parti coinvolte e dall’opinione pubblica. Ben più spinose le questioni affrontate nel quarto e nel quinto decreto attuativo, attualmente all’esame delle Camere, che riguardano rispettivamente il federalismo municipale e l’autonomia di entrata per Regioni e Province.


Il decreto sul federalismo municipale è stato approvato definitivamente il 3 febbraio 2011, malgrado la Conferenza Unificata non si sia espressa in merito e la Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale, appositamente istituita, abbia dato parere negativo. La procedura utilizzata dal Governo, che ha approvato il decreto senza prima renderne comunicazione alle Camere come previsto dalla legge, ha spinto il Presidente della Repubblica a dichiarare “irricevibile” il decreto, tornato dunque in Parlamento per essere riesaminato. Il testo, già più volte modificato rispetto allo schema iniziale su richiesta degli enti locali (in particolare dell’Anci), anche nella sua forma attuale continua a essere oggetto delle critiche dell’opposizione e di molte associazioni di categoria. In sostanza, il decreto trasferisce dallo Stato ai Comuni il gettito di 10 imposte sugli immobili, che raggruppano le 18 precedentemente esistenti: fra queste, le imposte di registro e di bollo. I Comuni avranno inoltre diritto a una compartecipazione del 2% al gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Tra le novità più importanti, l’introduzione della cedolare secca, un’imposta del 21% sui contratti di affitto che sostituisce tutte le altre tassazioni esistenti, e la possibilità, per i Comuni di interesse storico o naturalistico, di introdurre una tassa di soggiorno per i turisti che può raggiungere i 5 euro a notte. Il punto più controverso riguarda però la maggiore autonomia attribuita agli enti locali in materia fiscale. I singoli Comuni potranno decidere se istituire un’imposta addizionale all’IRPEF e, soprattutto, disporranno di due nuove fonti di reddito: la prima è l’imposta municipale propria (Imu), che sostituisce di fatto l’ICI per tutti gli immobili che non siano abitazioni principali. Un punto particolarmente contestato perché la norma si applicherebbe non solo ai proprietari di “seconde case”, che beneficerebbero però di uno “sconto” fino a metà dell’aliquota, ma anche a tutti gli edifici a uso industriale, con evidenti rischi per le imprese. Il secondo nuovo tributo, l’imposta municipale secondaria, unifica e sostituisce invece tutte le imposte sull’occupazione di suolo pubblico e sulle affissioni pubbliche.


In attesa che il decreto, già approvato dal Senato, ottenga il via libera anche dalla Camera, le commissioni parlamentari stanno esaminando il quinto decreto attuativo, che riguarda l’autonomia di entrata per Regioni e Province e la determinazione dei costi sanitari standard. Anche in questo caso il decreto sopprimerà i trasferimenti statali alle Regioni, che godranno però di una compartecipazione all’IVA (destinata ad alimentare il fondo perequativo) e inoltre avranno piena autonomia, entro i tetti fissati dalla legge, nella determinazione delle aliquote IRPEF e nell’eventuale diminuzione dell’IRAP fino all’azzeramento. Lo stesso principio vale per le Province, che perderanno i trasferimenti statali e regionali e l’accisa sull’energia elettrica, ma incasseranno i proventi dell’imposta sulle assicurazioni di auto e veicoli a motore e una compartecipazione all’accisa sulla benzina, nonché al bollo auto regionale. Infine, il decreto stabilirà le modalità di determinazione del fabbisogno standard del settore sanitario, che avverrà ogni anno a livello regionale. I contenuti del decreto, benché non ancora approvati, sono stati oggetto delle perplessità della Corte dei Conti, che in audizione davanti alla commissione bicamerale ha evidenziato l’eccessiva complessità e la mancanza di flessibilità del sistema, il “sovraccarico di funzioni” assegnate all’IRPEF e la moltiplicazione del ricorso ai fondi di riequilibrio.


E sarà proprio quest’ultimo il punto che il Governo dovrà affrontare dopo aver superato gli scogli dei due provvedimenti attualmente all’esame delle Camere: il sesto decreto attuativo in programma, infatti, riguarda proprio la perequazione e la rimozione degli squilibri, e prevede la creazione di un apposito Fondo per lo sviluppo e la coesione destinato a ripartire le risorse tra le Regioni, agevolando quelle più svantaggiate del Centro-Sud. Lo schema del decreto è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, così come avvenuto per gli ultimi due provvedimenti previsti: il decreto attuativo sul sistema di premi e sanzioni per le amministrazioni locali e quello sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio. Con questi due decreti, entro la fine dell’attuale legislatura, dovrebbe completarsi definitivamente il quadro del federalismo fiscale.




2 marzo 2011


Eugenio Peralta

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