TARSU & TIA: le Finanze provano a districare il complesso quadro normativo

Il Dipartimento delle Finanze, con la circ. n. 3/DF dell’11 novembre scorso, prova a districarsi tra le vigenti normative sui rifiuti, a seguito della coesistenza di ben tre diverse tipologie di prelievo e precisamente:




  • Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU), di cui agli artt. da 58 a 80 del d.lgs. 507/1993;



  • Tariffa di igiene ambientale (TIA 1), introdotta dall’art. 49 del d.lgs. 22/1997;



  • Tariffa integrata ambientale (TIA 2), di cui all’art. 238 del d.lgs. 152/2006.


Sicuramente di pregio è la ricostruzione del complesso quadro normativo oggi esistente in subjecta materia, in parte già tracciato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 238 del 24 luglio 2009 quasi(1) ed oggi implementato dall’intervento di prassi in commento.


Sinteticamente, in questa sede basti rammentare che la TARSU (artt. da 58 a 80 del d.lgs. 507/1993) viene soppressa dall’art. 49, c. 1, del d.lgs. 22/1997 “a decorrere dai termini previsti dal regime transitorio, disciplinato dal regolamento di cui al comma 5, entro i quali i comuni devono provvedere alla integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani attraverso la tariffa di cui al comma 2” che introduce la Tariffa di Igiene Ambientale (TIA 1).


Il regolamento cui rinvia la citata disposizione (c.d. “Metodo normalizzato”) è stato approvato con D.P.R. n. 158/1999 che, all’art. 11, dettava anche i termini per la soppressione della TARSU ed il passaggio a TIA 1, con finestre differenziate in considerazione del numero degli abitanti e del grado di copertura del costo del servizio. Tali termini hanno subito reiterate proroghe e l’ultima (art. 1, c. 134, della L. 266/2005 della legge finanziaria per il 2006) scadeva il 31.12.2007. Pertanto, dal successivo 1° gennaio 2008, tutti i comuni sarebbero stati obbligati a passare a TIA 1, a meno che non vi fossero transitati prima autonomamente, in via sperimentale(2).




In precedenza, era stato approvato il Testo Unico in materia di ambiente (d. lgs. 152 del 3 aprile 2006) che, all’art. 238, comma 1, prevede l’istituzione di una nuova tariffa integrata per la gestione dei rifiuti urbani (TIA 2) che “costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani”. Lo stesso comma ha disposto la contemporanea soppressione della TIA 1, salvo quanto previsto dal comma 11, in forza del quale “sino all’emanazione del regolamento di cui al comma 6 (…) continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti”.


Nelle more dell’emanazione dei decreti attuativi del d.lgs. 152/2006 (peraltro, a tutt’oggi mai emanati!), diverse disposizioni di legge hanno congelato il regime di prelievo adottato dai comuni nell’anno 2006 fino a tutto il 2009, precisando che, ove sino al 30 giugno 2009 non fosse stato emanato il predetto regolamento, i comuni potevano adottare la TIA 2ai sensi delle disposizioni legislative vigenti” (art. 5, c. 2 quater, D.L. 208/2008). Detto termine è stato da ultimo prorogato al 30 giugno 2010 senza che – nel frattempo – fosse stato approvato alcun regolamento.




Così sintetizzato lo “stato dell’arte” in tema di normativa sui rifiuti, ne consegue che:




  • il 31/12/2009 è venuto a cessare il blocco del regime di prelievo, con conseguente possibilità per i comuni di modificare il regime dei rifiuti nel quale permanevano fin dal 2006;



  • la persistente mancata emanazione dei decreti attuativi del d.lgs. 152/2006 al 30 giugno 2010 consente ai comuni di adottare il regime di TIA 2, utilizzando le disposizioni – anche regolamentari – vigenti, seppure relative ad altro regime (TARSU – TIA 1).




La circolare n. 3/DF/2010, dunque, interviene su tale confuso quadro e l’amministrazione finanziaria elenca subito le tre conclusioni cui il Ministero intende pervenire, affermando:




  1. la validità dei regolamenti approvati dai Comuni che, dalla TARSU, sono passati alla TIA1 in via sperimentale e che, secondo le Finanze “possono essere adattati all’evoluzione interpretativa della normativa vigente”;



  2. possibilità di poter introdurre la TIA2, anche in mancanza del regolamento di attuazione previsto dall’art. 238, c. 6, del d.lgs. n. 152/2006, essendo scaduta il 30 giugno 2010 la moratoria introdotta dall’art. 5, c. 2 quater, del D.L. n. 208/2008 e succ. mod.(3);



  3. estensione anche alla TIA1 delle nuove disposizioni recate dall’art. 14, c. 33, del D.L. n. 78/2010, con il quale il legislatore ha affermato la natura non tributaria della TIA2, con conseguente applicabilità alla stessa dell’IVA. Con la medesima disposizione sono state devolute alla competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria “le controversie relative alla predetta tariffa, sorte successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto”.


Nulla quaestio sulle prime due conclusioni, sicuramente condivisibili e compatibili con le norme vigenti, ma anche con quelle mancanti.




Non convince, invece, questo ritorno (anche un po’ forzato) delle Finanze ad una questione – applicabilità dell’IVA alla TIA 1 – che si riteneva ormai ampiamente risolta (e finalmente!) con la sentenza della Corte Costituzionale n. 238/2009.


Preliminarmente, rammentiamo che il giudice delle leggi aveva affermato la natura tributaria della TIA 1 ove si proceda al raffronto tra la sua disciplina positiva e la nozione di tributo, quale elaborata dalla giurisprudenza costituzionale”, anche enunciando i criteri cui fare riferimento per qualificare come tributari i prelievi (doverosità della prestazione, mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti, collegamento della prestazione alla spesa pubblica).




Ma – precisa sempre la Corte Costituzionale – la natura tributaria della TIA 1 può essere affermata anche in via comparativa con la TARSU in quanto entrambi i prelievi hanno:




  • identico presupposto (il fatto generatore dell’obbligo di pagamento è legato non all’effettiva produzione dei rifiuti da parte del soggetto obbligato e all’effettiva fruizione del servizio di smaltimento, ma esclusivamente all’utilizzazione di superfici potenzialmente idonee a produrre rifiuti ed alla potenziale fruibilità del servizio di smaltimento”);



  • identica struttura autoritativa e non sinallagmatica fondata su: a) obbligatorietà dell’istituzione del servizio da parte dei comuni; b) obbligo di pagamento per gli utenti; c) mancanza di volontarietà delle parti nel rapporto fra gestore e utente del servizio;



  • identici criteri di commisurazione (estesi sia ai rifiuti interni che a quelli esterni, notoriamente indivisibili).


Alcune differenze fra i due prelievi sono state, invece, ritenute irrilevanti e precisamente:




  • diversità del soggetto attivo (per entrambe le entrate si identifica nel comunee ciò anche nel caso in cui il regolamento comunale affidi a terzi l’accertamento e la riscossione dei due prelievi e la legittimazione a stare in giudizio”);



  • assenza nel dettato normativo della TIA 1 di specifiche disposizioni in ordine all’accertamento, liquidazione e aspetto sanzionatorio (la lacuna” afferma la Corte Costituzionale “può essere colmata dall’esercizio del potere regolamentare ex art. 52 d.lgs. 446/1997”).




Di conseguenza, la Corte afferma l’estraneità di entrambi i prelievi all’IVA(4), ma soprattutto che la TIA 1, in quanto tassa, non può essere assoggettata ad IVA, mancando lo svolgimento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti degli indispensabili requisiti di volontarietà in conseguenza dell’assenza di corrispettività nel rapporto fra il servizio ed il prelievo operato. All’affermata natura tributaria della TIA1 consegue anche la sua soggezione alla giurisdizione delle commissioni tributarie, peraltro ricavabile da:




  • dalla legge 248/2005, che ha modificato l’art. 2 del d.lgs. 546/1992, la quale attribuisce specificamente alle Commissioni Tributarie la competenza in materia di TIA1 (cfr. Cass. SS.UU., sentenza n. 4895/2006);



  • dall’ordinanza della Corte di Cassazione (n. 22377 del 3/11/2010), la quale legittima l’impugnabilità degli atti (bollette, fatture, avvisi di pagamento) emessi per la riscossione della TIA 1 in quanto, seppure non elencati espressamente nell’art. 19 del D.lgs. 546/1992, sono diretti ad accertare l’entità e la sussistenza del debito tributario e, quindi, suscettibili di produrre una lesione diretta ed immediata nel contribuente, ma sempre che tali atti rispondano ai requisiti propri dell’atto amministrativo (in primis: motivazione) come afferma la stessa Corte nella sentenza n. 17526/2007(5).


Per la TIA2 (art. 238 del d.lgs. 238/2006), invece, il legislatore ha giocato d’anticipo, emanando una norma interpretativa (art. 14, c. 33, del D.L. 78/2010) con la quale ne ha esplicitamente affermato la natura non tributaria, con conseguente applicabilità alla stessa dell’IVA. Con la medesima disposizione sono state devolute alla competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria “le controversie relative alla predetta tariffa, sorte successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto”, nel solco della giurisprudenza di legittimità che vuole attratti alla giurisdizione speciale solo i tributi di ogni genere e specie comunque denominati.


Tale intervento normativo trae forza e legittimazione dal fatto che la sentenza della Corte Costituzionale n. 238/2009 ha limitato lo scrutinio di legittimità costituzionale solo alla TIA1 “e non anche di quelle relative alla debenza della tariffa integrata ambientale, prevista dall’art. 238 del d.lgs. 152 del 2006”. Pertanto, il legislatore è potuto intervenire in via preventiva sulla natura giuridica della prestazione patrimoniale dovuta a fronte dei servizi di smaltimento dei rifiuti, al fine di evitare l’ampio contenzioso oggi esistente sulle richieste di rimborso dell’IVA indebitamente pagata sulla TIA1.




Con l’intervento di prassi in commento le Finanze utilizzano il medesimo criterio ermeneutico già fatto proprio dal giudice delle leggi a proposito della TARSU e della TIA1 (identità di presupposti, soggetto passivo, etc…) e lo applicano alla TIA 1 ed alla TIA 2), evidenziando che i prelievi “presentano analoghe caratteristiche e che la volontà del Legislatore è stata, con l’art. 14, comma 33 (D.L. n. 78/2010) anche quella di dare una nuova veste alla TIA1, nelle more dell’emanazione del regolamento di cui all’art. 238, comma 6 (d.lgs. 152/2006)”. E quindi, conclude il Ministero, “si esprime il parere che la TIA 1 debba continuare ad essere assoggettata all’IVA, come già sostenuto dall’Amministrazione finanziaria nei diversi interventi che si sono succeduti nel tempo”.


Peccato che questa stessa prassi, che ora torna prepotentemente alla ribalta per giustificare l’addebito dell’IVA alla TIA1 (circ. n. 111/1999, ris. n. 25/2003 e ris. n. 250/2008), sia stata ritenuta irrilevante dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 238/2009, nella quale il giudice delle leggi ha esplicitamente affermato: “non rileva, al riguardo, la diversa prassi amministrativa, perché la natura tributaria della TIA 1 va desunta dalla sua complessa disciplina legislativa”,




Note


1) In effetti, la ricostruzione normativa della Corte Costituzionale muove dal TUFL del 1931, mentre le origini del tributo possono essere fatti risalire alla legge n. 103 del 29 marzo 1903 che, all’art. 1, istituiva il servizio di “nettezza pubblica e sgombro di immondizie dalle case”. Successivamente, con il regio decreto n. 2962 del 27 dicembre 1923, i Comuni, per l’ulteriore servizio di ritiro e trasporto delle immondizie domestiche, venivano autorizzati a riscuotere un corrispettivo determinato in base a tariffa, il cui ammontare complessivo non poteva superare il costo del servizio medesimo. Si trattava di un servizio del tutto facoltativo (a differenza di quello, obbligatorio, di nettezza pubblica), le cui linee normative essenziali confluirono poi nel regio decreto n. 1175 del 14 settembre 1931, meglio noto come Testo unico per la finanza locale (TUFL).


2) Ai sensi dell’art. 49, c. 16, del d.lgs. 22/1997, i Comuni avrebbero potuto adottare la TIA1 in via sperimentale, anche prima della data originariamente stabilita ex lege.


3) La predetta disposizione prevede che “Ove il regolamento di cui al comma 6 dell’art. 238 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 non sia adottato dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare entro il 30 giugno 2009, i comuni che intendano adottare la tariffa integrata ambientale (TIA) possono farlo ai sensi delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti”. Tale termine è stato successivamente differito al 31 dicembre 2009 dall’art. 23, c. 21, del D.L. 78/2009 e ancora al 30 giugno 2010 dall’art. 8, c. 3, del D.L. 195/2009.


4) Precisa la Corte che all’inapplicabilità dell’IVA si perviene anche considerando che: a) l’attività viene esercitata dall’ente in veste di pubblica autorità, così collocandosi automaticamente fuori dal campo di applicazione dell’IVA; b) l’attività non rientra fra quelle indicate tassativamente nell’allegato D alla Direttiva (art. 4, c. 5 DPR 633/1972), imponibili ex lege; c) l’eventuale non assoggettamento all’IVA non provocherebbe distorsioni nel sistema economico, trattandosi di attività che viene svolta in regime monopolistico.


5) Per completezza, è opportuno rammentare che, se l’atto impugnabile NON è ritualmente notificato o NON contiene le doverose indicazioni sulle prerogative difensive del suo destinatario (legge 212/2000), il termine del ricorso non inizia a decorrere (CTP Treviso n. 13/2006 e Cass. 22377/2010 la quale precisa che eventuali carenze “possono dar luogo soltanto ad un vizio dell’atto o renderlo inidoneo a far decorrere il predetto termine o anche giustificare la rimessione in termini del contribuente per errore scusabile”).




17 febbraio 2011


Valeria Fusconi

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