Crediti verso la pubblica amministrazione: nuove disposizioni normative sono state introdotte al fine di consentire lo smobilizzo più celere dei crediti

Il preoccupante fenomeno dei ritardi nei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni deve far riflettere gli operatori economici che vantano tra i propri clienti organi o strutture rientranti nell’alveo della P.A.; tale operatori, infatti, si trovano spesso a dover far fronte a forti esposizioni bancarie con i subappaltori ed i subfornitori per la difficoltà ad incassare crediti, certamente esigibili, ma con troppo ritardo rispetto agli ordinari pagamenti previsti per le transazioni commerciali.


L’autorità di vigilanza sui lavori pubblici con la determinazione del 7 luglio scorso ha disposto una indagine conoscitiva che si ritiene utile evidenziare a tutti gli imprenditori, ai professionisti che operano con le pubbliche amministrazioni per metterli “in guardia” dalle problematiche che si possono avere per i forti ritardi nei pagamenti.


Dall’analisi dei dati acquisiti in riferimento all’anno 2009, è emerso che i tempi di pagamento oscillano in un range che va da un minimo di 92 giorni ad un massimo di 664 giorni. Il ritardo è, per lo più, imputato ai tempi di emissione dei certificati di regolare esecuzione (46,3%) e dei mandati di pagamento (29,6%) da parte delle stazioni appaltanti e, più in generale, a lentezze che derivano da vischiosità burocratiche interne alla pubblica amministrazione (32,5%). Sono state, inoltre, rilevate sensibili differenze sul piano territoriale: i ritardi che superano i due mesi sono segnalati dal 36,4% delle imprese del Nord-Est, percentuale che sale al 61,5% nel Nord Ovest e al 63,3% nel Mezzogiorno. La presunta esposizione debitoria della pubblica amministrazione, calcolata sulla base della stima effettuata dalle associazioni audite, ammonterebbe a circa 37 miliardi di euro (pari al 2,5 per cento del PIL), dei quali una parte consistente deriverebbe dalla gestione del sistema sanitario e dalla raccolta dei rifiuti solidi urbani. La problematica è particolarmente avvertita, soprattutto nell’attuale congiuntura economica di difficile accesso al credito bancario, dalle piccole e medie imprese che risentono in maniera grave della mancanza di liquidità.




Il problema degli interessi per i ritardati pagamenti con le P.A.


Il decreto 231 del 9 ottobre 202 ha dato attuazione all’art. 26 della legge comunitaria 1 marzo 2002 n. 39, che delegava il Governo ad attuare la direttiva dell’Unione europea 2000/35/CE, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. La disciplina prevede in sintesi:


a) la decorrenza automatica degli interessi moratori dal giorno successivo alla scadenza del termine di pagamento, che e’ fissato, in assenza di diverso accordo, in trenta giorni decorrenti dagli eventi previsti dall’art. 4, cc. 2 e 3, senza-bisogno di un atto scritto di messa in mora;


b) la determinazione legale degli interessi moratori in misura pari al saggio di interesse del principale strumento di rifinanziamento della BCE, applicato alla sua piu’ recente operazione di rifinanziamento principale, effettuata il primo giorno di calendario del semestre in questione maggiorato di sette punti percentuali, salvo patto contrario;


c) il risarcimento dei costi sostenuti per il recupero delle somme non tempestivamente corrisposte, salva la prova del maggior danno ;


d) la nullità di un accordo sulla data del pagamento o sulle conseguenze del ritardato pagamento che risulti gravemente iniquo per il creditore ;


e) il potere del giudice di dichiarare d’ufficio la nullità dell’accordo e di modificare il contenuto del contratto applicando i termini legali o riconducendolo ad equità, avendo riguardo all’interesse del creditore, alla corretta prassi commerciale ed alle circostanze previste ;


f) la legittimazione processuale delle associazioni di categoria degli imprenditori presenti nel Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) al fine di far accertare la grave iniquità delle condizioni generali concernenti il pagamento .




La facoltà di deroga


La facoltà di deroga è disciplinata dall’art. 4, c. 4, laddove si stabilisce che «le parti, nella propria libertà contrattuale, possono stabilire un termine superiore
rispetto a quello legale di cui al comma 3 a condizione che le diverse pattuizioni siano stabilite per iscritto e rispettino i limiti concordati nell’ambito di accordi sottoscritti, presso il Ministero delle attività produttive, dalle organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale della produzione, della trasformazione e della distribuzione per categorie di prodotti deteriorabili specifici».


L’art. 7 disciplina la nullità dell’accordo sulla data del pagamento o sulle conseguenze del ritardato pagamento, sancendo che tale accordo è nullo «se, avuto riguardo alla corretta prassi commerciale, alla natura della merce o dei servizi oggetto del contratto, alla condizione dei contraenti ed ai rapporti commerciali tra i medesimi, nonchè ad ogni altra circostanza, risulti gravemente iniquo in danno del creditore». Il comma 2 dell’art. 7 contempla alcune ipotesi legali di grave iniquità, per cui «si considera, in particolare, gravemente iniquo l’accordo che, senza essere
giustificato da ragioni oggettive, abbia come obiettivo principale quello di procurare al debitore liquidità aggiuntiva a spese del creditore, ovvero l’accordo con il quale l’appaltatore o il subfornitore principale imponga ai propri fornitori o subfornitori termini di pagamento ingiustificatamente piu’ lunghi rispetto ai termini di pagamento ad esso concessi».


Le norme illustrate riguardano i contratti tra imprese e i contratti tra imprese e pubblica amministrazione.




I contratti con le PA: definizione


Le norme illustrate riguardano i contratti tra imprese ed i contratti tra imprese e pubblica amministrazione intendendosi per tale “le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti pubblici territoriali e le loro unioni, gli enti pubblici non economici, ogni altro organismo dotato di personalità giuridica, istituito per soddisfare specifiche finalità d’interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle regioni, dagli enti locali, da altri enti pubblici o organismi di diritto pubblico, o la cui gestione è sottoposta al loro controllo o i cui organi d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sono costituiti, almeno per la meta’, da componenti designati dai medesimi soggetti pubblici”.




Applicazione degli interessi moratori


Sul piano oggettivo, la normativa concerne ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale, con esclusione dei debiti oggetto di procedure concorsuali a carico del debitore, delle richieste di interessi inferiori a cinque euro, dei pagamenti effettuati a titolo di risarcimento del danno, ivi compresi i pagamenti effettuati a tale titolo da un assicuratore. Ai fini dell’applicazione degli interessi moratori, il ritardo ex art. 1218 del codice civile deve essere imputabile alla stazione appaltante. Da ciò consegue che sono improduttivi di interessi i ritardi imputabili ad eventi non dipendenti dalla stazione appaltante quali, a titolo esemplificativo, l’ipotesi di causa di forza maggiore ovvero cause riconducibili a fatto dello stesso appaltatore. Corollario indefettibile della necessaria imputabilità del ritardo alla stazione appaltante e’, inoltre, che l’onere di fornire la prova della non imputabilità della causa del ritardo grava sulla stessa pubblica amministrazione. Occorre rilevare, altresì, che l’art. 6 del decreto 231 ribadisce il diritto al risarcimento dell’eventuale maggior danno ex art. 1224, comma 2, del codice civile.




Pagamenti più celeri


Disposizioni normative sono state introdotte al fine di consentire lo smobilizzo più celere dei crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione. L’art. 9, c. 3-bis, decreto-legge n. 185/2008, per gli anni 2009 e 2010, consente, su istanza del creditore di somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti, alle regioni ed agli enti locali, nel rispetto dei limiti derivanti dal patto di stabilità interno, di certificare, entro il termine di venti giorni dalla data di ricezione dell’istanza se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche al fine di consentire al creditore la cessione pro soluto a favore di banche o intermediari finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente. Tale cessione ha effetto nei confronti del debitore ceduto, a far data dalla predetta certificazione, che può essere a tal fine rilasciata anche nel caso in cui il contratto di fornitura o di servizio in essere alla data di entrata in vigore della legge di con versione del decreto legge escluda la cedibilità del credito medesimo. Il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 19 maggio 2009 ha dettato le modalità di attuazione del menzionato art. 9, c. 3-bis, stabilendo che, prima di rilasciare la certificazione, per i crediti di importo superiore a diecimila euro, il responsabile dell’Ufficio di Ragioneria dell’amministrazione debitrice debba verificare, ai sensi dell’art. 48-bis del DPR 602/73, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo. Nel caso di accertata inadempienza all’obbligo di versamento, la certificazione potrà essere resa al netto delle somme ancora dovute.




26 agosto 2010


Federico Gavioli


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