Il nuovo "Regolamento sui lavori pubblici"

 

Dopo un defatigante iter di elaborazione è stato definitivamente approvato il 18 giugno u.s. dal Consiglio dei Ministri il nuovo Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici.


Successivamente alla firma del Presidente della Repubblica, il Regolamento deve andare all’esame della Corte dei Conti, per essere quindi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Entrerà in vigore 180 giorni dopo tale pubblicazione. Nel rinviare ad un successivo è più corposo esame delle novità contenute nel testo, cui il CT riserverà un approfondito studio, si ritiene opportuno anticiparne alcune valutazioni concentrandosi sugli elementi di novità di maggiore rilevanza e sulla base di quanto attualmente noto del testo.


In primo luogo, si richiama l’attenzione sullo stralcio operato all’allegato A1, relativo ai “requisiti per la qualificazione nelle categorie di opere specializzate di cui all’art. 107, comma 2”, del Regolamento.


Al riguardo, il nuovo testo prevede che la questione concernente tali requisiti debba essere regolata con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri: tale decreto dovrà individuare i requisiti di specializzazione richiesti per l’esecuzione di queste tipologie di lavorazioni. Lo stralcio operato dal nuovo Regolamento, per il quale le organizzazioni di categoria si sono fortemente spese, è da valutare in senso positivo, in quanto consente di rinviare ancora l’emanazione delle norme regolamentari permettendo una più attenta riflessione sugli elementi di peculiarità che caratterizzano le lavorazioni specialistiche e che possono richiedere requisiti ulteriori e/o diversi rispetto a quelli ordinariamente richiesti per la qualificazione.


Scendendo nel merito, le novità del Regolamento si possono riassumere in tre linee di fondo: in primo luogo è indubbia la possibilità di rinvenire nel dettato normativo approntato dal legislatore una maggiore attenzione alla programmazione degli interventi sul territorio ed alla loro progettazione, alla luce della constatazione, ovvia per altro, che è in questi due momenti che si imposta il corretto procedimento per la realizzazione delle opere; in seconda battuta abbiamo una profonda revisione del sistema di qualificazione delle imprese, dati i risultati non soddisfacenti del meccanismo introdotto con il D.P.R. n. 34/2000, sistema, come vedremo più avanti che pone maggiore attenzione alle capacità di realizzazione delle imprese derivanti dalle loro disponibilità di strutture organizzative; infine abbiamo una modifica della disciplina relativa alla fase di esecuzione dei lavori, caratterizzata dalla presenza di un eccessivo divario tra la posizione dell’appaltatore e quella dell’amministrazione committente. Proprio quest’ultimo è probabilmente l’aspetto sul quale minori sono state le innovazioni apportate dal nuovo Regolamento. Tra le ulteriori novità le più significative riteniamo vi siano le seguenti:




Progettazione


Come più sopra è già stato accennato, il nuovo Regolamento, a nostro avviso, correttamente riserva maggiori attenzioni al complesso di norme che disciplinano quella che è la prima fase del processo di realizzazione di un’opera pubblica, ovvero il momento della progettazione dell’opera stessa: da un lato viene razionalizzato e specificata maggiormente (ed era ora) la documentazione concernente le tre fasi progettuali ed i relativi necessari quadri economici, dall’altro prevedendo un (forse troppo) complesso sistema di verifica dei progetti (viene da domandarsi quale sia la ragione di tutta questa complessità… non che siano interessi inconfessabili?).


In particolare, per quanto riguarda la verifica degli elaborati progettuali, le nuove disposizioni indicano, tra l’altro:






  • I soggetti che vengono abilitati ad effettuare la verifica;



  • i criteri generali secondo i quali la verifica deve essere condotta. Tra questi assume particolare rilievo l’indicazione di controllare che i costi parametrici assunti come base di calcolo della quantificazione della spesa siano coerenti con la qualità dell’opera e che i prezzi unitari di riferimento siano dedotti da prezzari aggiornati e ragionevoli;



  • la garanzia che il soggetto incaricato della verifica deve prestare, nella forma di polizza di responsabilità civile professionale dovuta per errori od omissioni nello svolgimento dell’attività di verifica.




Qualificazione


La parte del nuovo Regolamento che è relativa al sistema di qualificazione è quella che presenta le innovazioni maggiori rispetto alla situazione precedente e, probabilmente, di maggior momento. Tali innovazioni possono essere raggruppate secondo tre principali linee di intervento.




1. Una serie di disposizioni tende a rendere maggiormente selettivi e restrittivi i requisiti delle SOA ed a rafforzare il potere sanzionatorio dell’Autorità nei loro confronti.




2. Altre innovazioni riguardano più direttamente la qualificazione delle imprese. Le modifiche tendono a contenere sostanzialmente i requisiti legati al fatturato che le imprese devono dimostrare ai fini dell’attestazione:






  1. si introducono due classifiche intermedie: la III bis, che consente alle imprese di qualificarsi per lavori fino a 1.500.000 di euro e la IV bis che consente alle imprese di qualificarsi per lavori fino a 3.500.000 di euro. Questa misura consente un’estensione dell’attività delle imprese medio-piccole, posto che, nel vigente sistema di qualificazione, ad esempio, per eseguire lavori di importo pari a 1.500.000 di euro, occorre una classifica IV, commisurata all’importo di 2.582.000 di euro;



  2. è ridotto (passando da 3 a 2,5 volte l’importo a base di gara) l’ammontare della cifra d’affari necessaria per partecipare a gare di importo superiore a 20.658.000 di euro.



  3. La misura è, evidentemente, a vantaggio delle imprese medio-grandi;



  4. viene valorizzato il profilo patrimoniale delle imprese attraverso l’introduzione di un meccanismo fortemente premiante in termini di fatturato e lavori per le imprese che abbiano un patrimonio netto pari o superiore al 10% della cifra d’affari media annuale dell’ultimo quinquennio.




3. Infine, un ulteriore gruppo di disposizioni innovative è caratterizzato dalla comune finalità di rendere effettivo e maggiormente stringente il controllo delle Società Organismo di Attestazione (ed in seconda battuta dell’Autorità) sulla reale sussistenza dei requisiti delle imprese necessari per ottenere l’attestazione:






  • si consente alle SOA di acquisire dati sui bilanci e sull’organizzazione delle imprese direttamente dalla banca dati delle camere di commercio e non più solamente sulla bese di autocertificazioni;



  • si prevedono sanzioni (pecuniarie, ovvero la sospensione o la decadenza dell’attestazione) a carico di quelle imprese che non rispondano alla richiesta di documentazione da parte della SOA ai fini della verifica dei requisiti.




Le innovazioni sopra ricordate in materia di qualificazione appaiono assai significative e rispondono in buona misura ad esigenze più volte manifestate da Confindustria nelle sedi istituzionali. Infatti:






  1. vengono resi più rigorosi i requisiti previsti per le SOA ed i controlli da esercitare nei loro confronti da parte dell’Autorità; ciò determinerà, probabilmente, una sensibile riduzione del fenomeno delle qualificazioni rilasciate con larghezza di valutazioni e restringerà l’ambito degli operatori economici a quelli effettivamente idonei;



  2. viene favorita la piccola e media imprenditoria che negli ultimi anni ha fortemente risentito del fenomeno della contrazione degli appalti;


3. vengono favorite nella qualificazione le imprese maggiormente strutturate sotto il profilo del patrimonio netto che così acquista maggiore rilevanza rispetto al fatturato contrastando il fenomeno delle offerte anormalmente basse avanzate dalle imprese per il solo fatto di incrementare il potenziale fatturato a prescindere dalla redditività della loro attività.




Esecuzione dei lavori


Come è stato precedentemente accennato, la disciplina attualmente vigente relativa all’esecuzione del contratto di appalto ha mantenuto un’impostazione che vede a favore dell’Amministrazione appaltante, pur nell’ambito di un rapporto di natura contrattuale (che dovrebbe quindi vedere le parti contraenti poste su di un piano sostanzialmente egualitario), il conferimento di una posizione di netta supremazia a sfavore del contraente privato. A questo proposito ne è un chiaro esempio la normativa sulla consegna tardiva dei lavori per fatto o colpa della stazione appaltante. In tal caso, infatti, non è consentito all’appaltatore il diritto di procedere alla risoluzione del contratto, per inadempimento, ma una semplice istanza di recesso che potrebbe anche non essere accolta ed in ogni caso (sia che l’istanza venga accolta, sia in caso contrario) l’inadempimento dell’amministrazione dà luogo ad un risarcimento dei danni assai limitato, in deroga ai principi contrattuali sanciti dal codice civile.


Ed ancora, si può citare ad esempio la rigida normativa che trova applicazione in tema di sospensione dei lavori ove si impone, al fine di ottenere il risarcimento dei danni causati da una sospensione illegittima, di iscrivere riserva, a pena di decadenza, sia nel verbale di sospensione che in quello di ripresa dei lavori.


Da tempo è stato quindi oggetto di dibattito la necessità di un riequilibrio delle posizioni dei contraenti, al fine di giungere ad un’effettiva parità di condizioni fra amministrazione e privati, con applicazione di regole paritarie, e conseguente abbandono della posizione di supremazia, sino ad ora riconosciuta al committente, in nome della prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello privato.


Recependo, almeno in parte queste istanze, il nuovo Regolamento ha apportato significative migliorie alla normativa antecedente, sia sotto il profilo di attribuire maggiore certezza ai comportamenti delle parti del rapporto, sia sotto il profilo delle tempistiche.


Tornando agli esempi utilizzati in precedenza: in tema di consegna dei lavori, l’art. 153, comma 9, stabilisce che nel caso in cui si verifichino eventi imputabili all’amministrazione in conseguenza dei quali la consegna dei lavori non abbia luogo entro 45 giorni dalla stipula del contratto, l’appaltatore può formulare istanza di recesso con diritto al rimborso delle spese sostenute. Inoltre è previsto che la stazione appaltante non possa opporsi a tale istanza di recesso nel caso in cui sia trascorsa la metà del tempo utile contrattuale o comunque sei mesi complessivi. La disposizione è assai opportuna in quanto definisce chiaramente, e restringe, il periodo entro il quale l’amministrazione può opporre diniego al recesso dell’appaltatore, dando così maggiore certezza al rapporto.


In relazione poi all’ipotesi di sospensione dei lavori, l’art. 158, comma 8, stabilisce ora espressamente che per le sospensioni inizialmente legittime, ma divenute poi illegittime per colpa dell’amministrazione, (ad esempio casi di perizie di variante determinate da cause di forza maggiore per le quali l’amministrazione ritarda l’approvazione oltre i tempi tecnici necessari) è sufficiente l’iscrizione nel verbale di ripresa dei lavori.


Sempre in tema di sospensione dei lavori occorre citare, come esempio di innovazione positiva l’art. 141, comma 3: nel testo previgente (art. 114, comma 3 del DPR 554/99) era stabilito che, nei casi di sospensione dei lavori superiori a 90 giorni, la stazione appaltante dovesse disporre il pagamento di un SAL, anche se al momento della sospensione non era stato raggiunto l’importo prescritto per la sua emissione. L’articolo 141 comma 3 del nuovo Regolamento assai opportunamente riduce tale termine da 90 a 45 giorni per l’evidente finalità di evitare che l’impresa appaltatrice resti esposta ad un ingiustificato ritardo nel pagamento di lavori realizzati.


19 luglio 2010


Massimo Pipino

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