La spinosa questione della indetraibilità dell’IVA per i soggetti che effettuano operazioni esenti


1 Premessa

          Possiamo affermare che l’annosa questione del mancato riconoscimento della detrazione IVA, in capo ai soggetti che effettuano operazioni esenti, è giunta al capolinea.

          Tale diatriba nasceva dal quesito circa la compatibilità delle norme poste dal legislatore italiano (art. 19, comma 2, D.P.R. 633/72) con quelle dell’ordinamento comunitario (art. 17 e art. 13 parte B, lett. c) della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, trasfuse poi nell’art. 168 della direttiva 2006/112/EC).

 

            Per chiarirsi: è compatibile con le norme comunitarie sopra richiamate l’art 19, comma 2, D.P.R. 633/72, nella parte in cui dispone la non detraibilità dell’imposta relativa all’acquisto o all’importazione di beni e servizi afferenti operazioni esenti o, comunque, non soggette all’imposta? Il soggetto che eserciti un’attività “esente”, ex art 10 D.P.R. 633/72, ha diritto a detrarre l’IVA sugli acquisti? E, nel caso di mancato esercizio della detrazione, ha diritto al rimborso dell’IVA non detratta (o non potuta detrarre)?

 

2 Normativa di riferimento

          Si indicherà la normativa italiana e quella comunitaria al fine di evidenziare la ragione del contenzioso che è sorto in tema di detrazione dell’IVA da parte dei soggetti che effettuano operazioni esenti.

 

2.1 Normativa italiana

          Va specificato, preliminarmente, che nell’ambito del “sistema IVA” (c.d. operazioni incluse nel campo IVA), il legislatore italiano ha distinto tre tipi di operazioni (sono state individuate altre tipologie come le operazioni soggette ad IVA in regime speciale o le operazioni “senza pagamento dell’imposta”, ma si ritiene che tali classificazioni siano più descrittive che di ordine sistematico). Sono le operazioni rientranti nel “campo dell’IVA” che devono essere formalizzate, mediante fatturazione, registrazione ed esposizione in dichiarazione, ma che si distinguono in ragione di un proprio regime normativo. Si tratta di:

 operazioni imponibili;

 operazioni non imponibili;

 operazioni esenti.

 

          In particolare, le operazioni esenti “sono tali per ragioni di politica sociale, in quanto tendono ad agevolare l’acquirente finale; le singole esenzioni hanno carattere eccezionale e non è consentito all’interprete ampliarne l’estensione senza invadere il terreno delle scelte che competono al legislatore” (Cass. n. 7501 del 04/06/200 1).

          L’art. 19 del D.P.R. n. 633/1972 dispone che “…è detraibile dall’ammontare dell’imposta relativa alle operazioni effettuate, quello dell’imposta assolta o dovuta dal soggetto passivo o a lui addebitata a titolo di rivalsa in relazione ai beni ed ai servizi importati o acquistati nell’esercizio dell’impresa, arte o professione.”

         

            Dal combinato disposto degli artt. 17 e 19 del D.P.R. n. 633/1972 si evince che, dall’ammontare dell’imposta relativa alle operazioni effettuate, è ammesso in detrazione quello dell’imposta assolta o dovuta dal contribuente, o a lui addebitata a titolo di rivalsa, in relazione ai beni ed ai servizi importati o acquistati nell’esercizio dell’impresa, arte o professione. Pertanto, è ammessa la detrazione dell’imposta “pagata a monte” per l’acquisto o l’importazione di beni o per conseguire la prestazione di servizi necessari all’impresa, ai sensi dell’art. 19 del D.P.R. n. 633/1972, purché si tratti di operazioni effettuate nell’esercizio. Sembrerebbe, quindi, che il legislatore abbia voluto riconoscere il diritto alla detrazione IVA ai soggetti che acquistano beni e/o servizi nell’esercizio dell’impresa, arte o professione, senza operare alcuna distinzione tra le varie operazioni (imponibili, non imponibili ed esenti)

            Tuttavia, il secondo comma dello stesso articolo chiarisce che “non è detraibile l’imposta relativa all’acquisto o all’importazione di beni e servizi afferenti operazioni esenti o comunque non soggette all’imposta, salvo il disposto dell’articolo 19 bis2”. Così argomentando, esso impedisce anche il riconoscimento del diritto al rimborso; al terzo comma si elencano, poi, i casi di esclusione dell’indetraibilità di cui al comma 2.

2.2 Normativa comunitaria

          Il problema che si è posto è se la disciplina, sopra tratteggiata, di cui all’art. 19 del D.P.R. n. 633/1972 fosse o meno compatibile con la normativa comunitaria. In particolare, l’art. 13 della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, dopo aver previsto un regime di esenzioni per alcune attività di interesse pubblico (quali, ad esempio, l’ospedalizzazione, le cure mediche, le prestazioni mediche, il trasporto di malati o feriti), nella parte B, lett. c), dispone: “fatte salve altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri esonerano, alle condizioni da essi stabilite per assicurare la corretta e semplice applicazione delle esenzioni sottoelencate e per prevenire ogni possibile frode, evasione ed abuso, le forniture di beni destinati esclusivamente ad un’attività esentata a norma del presente articolo o a norma dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera b), ove questi beni non abbiano formato oggetto d’un diritto a deduzione, e le forniture di beni il cui acquisto o la cui destinazione erano stati esclusi dal diritto alla deduzione conformemente alle disposizioni dell’articolo 17,  paragrafo 6”.

3 Le possibili interpretazioni fornite dalla giurisprudenza italiana

          Ciò premesso, è d’uopo evidenziare che i giudici italiani avevano dato due possibili interpretazioni a questa tematica:

una, compatibile con la normativa comunitaria, secondo cui l’IVA sugli acquisti e sulle prestazioni, pagata dal soggetto la cui attività fosse esentata, non fosse detraibile e, conseguentemente, non potesse essere oggetto di istanza di rimborso;

– l’altra, incompatibile con la normativa comunitaria, secondo cui l’IVA sugli acquisti era detraibile proprio in virtù del diritto comunitario.

 

        Si argomentava, infatti, che la mancata detrazione da parte del soggetto che, a valle, effettuava operazioni esenti sarebbe ricaduta sul consumatore finale. In definitiva l’operatore economico avrebbe riversato l’IVA non detraibile sul consumatore, costui avrebbe sopportato un maggiore costo. Si sarebbe così vanificata la stessa ratio legis delle operazioni esenti.

          Quest’ultima – non condivisibile- interpretazione scaturiva dalla non corretta interpretazione della sentenza della Corte di Giustizia, sez. VI, 25 giugno 1997, nella causa C-45/95.

 

          Tale sentenza, al punto 20, afferma che “avendo istituito e mantenuto in vigore una normativa che non esenta dall’imposta sul valore aggiunto le cessioni di beni che erano destinati esclusivamente all’esercizio di un’attività esentata o in altro modo esclusi dal diritto a detrazione, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 13, parte B, lett. c), della sesta direttiva“.

            Nella sentenza della Corte di Giustizia testè citata, l’utilizzo dell’imperfetto nella frase “beni che erano destinati”, aveva costituito la genesi del problema.

          Come si avrà modo di meglio chiarire in seguito, in effetti, tale sentenza non dichiarava illegittima la mancata detrazione dell’IVA (sugli acquisti dei beni e dei servizi effettuati da un soggetto che avesse svolto attività esente), ma tendeva ad evitare la doppia imposizione.     Pertanto, nel caso in cui un soggetto “esente”, avesse rivenduto un bene che “era (già) destinato” ad un’attività esente, avrebbe dovuto non assoggettarlo ad IVA. In tal modo, quella vendita sarebbe dovuta essere esente da IVA, ma pur sempre compresa nel campo IVA.

 

          Per fare un esempio, nel caso del medico dentista che acquisti un macchinario per il suo ambulatorio, tale bene sarà assoggettato ad imposta. Solo successivamente, al momento della rivendita dello stesso, il medico avrebbe dovuto, tale è in senso della sentenza della Corte di Giustizia C.E, fatturare come operazione esente. In tale fattispecie è evidente il vantaggio per l’acquirente (se anche questi effettua operazioni esenti) il quale non rimarrà inciso dal tributo.

            Ed è questo il significato da dare alla sentenza del 1997, della Corte di Giustizia, nella causa C-45/95.

          Solo per completezza si deve rammentare che all’epoca in cui si disquisiva il legislatore italiano escludeva la doppia imposizione non come avrebbe dovuto (cioè considerando come operazioni esenti le rivendite dei beni per i quali al momento dell’acquisto non era consentita la detrazione IVA), ma ex art. 2, comma 3 lett. h), D.P.R. 633/72, considerando tali cessioni “fuori campo IVA.”. Orbene, proprio al fine di aderire al richiamo della Corte di Giustizia C.E, il legislatore ha, con D.Lgs 2 settembre 1997, n 313, art 1, co. 1, abrogato l’art. 2, comma 3 lett. h), D.P.R. 633/72, e, con il comma 4 della medesima norma, inserito il n. 27-quinquies all’art 10 D.P.R. 633/72. Col n. 27-quinquies dell’art 10 si prevede, appunto, la esenzione delle cessioni di beni acquistati o importati senza il diritto alla detrazione dell’IVA ai sensi degli artt. 19, 19-bis1 e 19-bis2.

 

4. La posizione della Commissione Europea e la recente giurisprudenza comunitaria

          In risposta ad una interrogazione parlamentare, in merito alla legittimità dell’art. 19, in data 19 marzo 2009, László Kovács, a nome della Commissione Europea, fornisce adeguata e chiara risposta n. P-1118/2009. Tale risposta fuga il campo ad ogni eventuale dubbio: “L’art. 168 della direttiva 2006/112/EC detta che nella misura in cui i beni ed i servizi sono impiegati ai fini di sue operazioni soggette ad imposta, il soggetto passivo ha il diritto, nello Stato membro in cui effettua tali operazioni, di detrarre dall’importo l’IVA assolta a monte”.

 

            Tanto premesso, in tale riposta si ribadisce che “nella misura in cui i beni o i servizi sono impiegati ai fini di operazioni soggette ad imposta, si applica la detrazione dell’imposta su di essi. Tuttavia, qualora i beni o i servizi acquistati siano impiegati da un soggetto passivo a fini di operazioni che sono esenti da imposta, o che non rientrano nel campo d’applicazione dell’IVA, e non siano contemplate dall’art. 169, l’imposta non è detraibile. In merito, l’art. 173 della direttiva IVA prevede un sistema di detrazione proporzionale dell’IVA a monte che deve essere applicato quando un soggetto passivo effettua sia operazioni che danno diritto a detrazione, sia operazioni che non danno tale diritto”.

 

          Alla luce di tale spiegazione, supportata anche da cospicua giurisprudenza, l’art. 19, comma secondo, D.P.R. 633/72, viene, in maniera chiara ed in equivoca, ritenuto conforme al diritto comunitario.

          È bene sottolineare che, già in data 6 luglio 2006, la Corte di Giustizia aveva emesso un’ordinanza con la quale aveva chiarito che l’unico scopo dell’esenzione prevista all’articolo 13, parte B, lettera c) della Direttiva n. 77/388/CE (norma trasfusa poi nell’art. 168 della direttiva 2006/1 12/EC) è quello di evitare la doppia imposizione nelle vendite di beni precedentemente acquistati da un soggetto passivo ai fini di un’attività esente.

 

          In tal modo, possiamo affermare con assoluta certezza che questo sistema è coerente con il divieto della doppia imposizione.

          Ed infatti, la Corte di Giustizia, sez. II, 15 gennaio 1998, proc. C- 37/95, ha espressamente affermato che “il sistema delle detrazioni è inteso ad esonerare interamente l’imprenditore dall’IVA dovuta o pagata nell’ambito di tutte le sue attività economiche. Il sistema comune di imposta sul valore aggiunto garantisce, di conseguenza, la perfetta neutralità dell’imposizione fiscale per tutte le attività economiche, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di dette attività, purché queste siano di per sé soggette all’IVA”.

          Pertanto, nell’esempio summenzionato, tale esenzione dall’IVA si applica unicamente nel caso in cui l’operatore sanitario rivenda un bene precedentemente acquistato ai fini della propria attività. In tal caso, il primo medico acquisterà un bene assoggettato ad IVA, ma quando lo rivenderà, tale bene sarà esente. Così facendo, in realtà, l’unico beneficiario sarà il soggetto acquirente (il secondo medico, nell’esempio testè prodotto), il quale acquisterà un bene (usato) sul quale non graverà imposta e, pertanto, esente.

 

5. La giurisprudenza della Corte di cassazione

          Sulla scia della risposta data da László Kovács, la recente sentenza della Cassazione civile, Sez. Tributaria, n. 13197, del 09.06.2009, ha ribadito che “in tema di IVA, dal combinato disposto del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 19, commi 1 e 3, art. 30, comma 2, e art. 28, comma 2, n. 3, norma ratione temporis vigente nel 1987, si ricava che qualora il volume di affari della società contribuente sia interamente costituito da operazioni esenti, la detraibilità dell’IVA assolta sugli acquisti va ridotta del 100% (rapporto tra ammontare delle operazioni esenti e volume di affari); vale a dire che non è consentita alcuna detrazione e, quindi, non può emergere alcun credito di imposta come conseguenza di detrazione dell’IVA sugli acquisti”.

          Già in data 13.10.2008, la Suprema Corte, Sezione Tributaria, con sentenza n. 25111, richiamando l’orientamento costante, aveva ribadito che “in tema di IVA; l’esercizio esclusivo di operazioni esenti da parte di un imprenditore comporta la totale indetraibilità dell’imposta assolta sugli acquisti, atteso che, ai sensi del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 19, comma 3 (nel testo, applicabile “ratione temporis”, anteriore alla sostituzione operata dal D. Lgs. 2 settembre 1997, n. 313, art. 2), la riduzione proporzionale della detrazione dell’imposta assolta sugli acquisti (cosiddetta “pro rata”) non è limitata all’ipotesi in cui l’impresa compia congiuntamente operazioni esenti e non esenti, ma è applicabile – in tal caso nella misura del 100% – anche quando l’impresa compia esclusivamente operazioni esenti”.

 

            Proseguendo, nella stessa sentenza, si afferma che “ciò che determina il regime fiscale, ai fini dell’IVA, è l’attività nella quale sono destinati ad essere impiegati i beni acquistati. Se tale attività è esente, non rileva il fatto che per un certo periodo, un anno o più, l’attività stessa non venga esercitata. Se così non fosse la norma presenterebbe evidenti profili di irrazionalità. Infatti, basterebbe acquistare a fine anno beni strumentali da adibire ad attività esenti, avendo cura di non iniziare l’attività fino al 31 dicembre, per beneficiare della detrazione di imposta che altrimenti non spetterebbe. […] Peraltro, questa Corte ha già avuto modo di affermare che “in tema di I.V.A., ai sensi del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 19, ed in conformità all’art. 17 della sesta Direttiva 77/388/CEE del 17 maggio 1977 del Consiglio (come interpretato dalla Corte di Giustizia), non è ammessa in ogni caso la detrazione dell’imposta pagata “a monte” per l’acquisto o l’importazione di beni, o per conseguire la prestazione di servizi afferenti al successivo compimento di operazioni esenti o comunque non soggette ad imposta, atteso che, in base alla normativa citata, ai fini della detrazione non è sufficiente che le dette operazioni attengano all’oggetto dell’impresa, essendo necessario che esse siano, a loro volta, assoggettabili all’I. V.A. ”.

         

          Ma a sgomberare il campo da ogni equivoco, la tanto citata sentenza n. 7501, Cassazione Civile, Sezione Tributaria, del 04.06.2001, dopo aver chiarito l’ambito del “sistema IVA”, e aver analizzato tutta la normativa in tema di detrazioni, aveva statuito che “la detraibilità dell’iva assolta sugli acquisti andava ridotta del 100% (rapporto tra ammontare delle operazioni esenti e volume di affari), vale a dire che non era consentita alcuna detrazione e, quindi, non poteva emergere alcun credito di imposta come conseguenza di detrazioni sugli acquisti”. Pertanto, tale sentenza non può essere invocata a sostegno della tesi della detraibilità dell’IVA, ma, a contrario, ribadisce il concetto successivamente esplicitato, dell’inderogabilità dell’IVA sugli acquisti relativa ad operazioni esenti.

 

6. La prassi amministrativa

          Il 23/01/2007 è intervenuta la Circolare n. 3 dell’Agenzia delle Entrate, la quale, per dirimere le controversie sorte sul rifiuto espresso o tacito di rimborso dell’IVA relativa agli acquisti di beni e servizi effettuati nell’esercizio di attività esenti, ha così chiarito:

 

  • L’art. 13, parte B, lettera c) della Direttiva n. 77/388/CE, prevede l’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto delle “forniture di beni destinati esclusivamente ad un’attività esentata a norma del presente articolo o a norma dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera b), ove questi beni non abbiano formato oggetto di un diritto a deduzione, e le forniture di beni il cui acquisto o la cui destinazione erano stati esclusi dal diritto alla deduzione conformemente alle disposizioni dell’articolo 17, paragrafo 6”;
  • La Corte europea si è pronunciata su tale argomento con ordinanza del 06/07/2006, precisando che “la prima parte dell’art. 13, parte B, lett. c) della sesta Direttiva deve essere interpretata nel senso che l’esenzione da essa prevista si applica unicamente alla rivendita di beni preliminarmente acquistati da un soggetto passivo per le esigenze di un’attività esentata in forza del detto articolo, in quanto l’imposta sul valore aggiunto versata in occasione dell’acquisto iniziale dei detti beni non abbia formato oggetto di un diritto a detrazione”. In sostanza, come innanzi detto, per i giudici comunitari l’esenzione prevista dalla sesta Direttiva e recepita dall’art. 10, n. 27 – quinquies, del decreto IVA, “va applicata solo nei confronti di coloro che, non avendo potuto detrarre l’IVA corrisposta al momento dell’acquisto del bene in ragione del regime di esenzione applicabile all’attività dagli stessi svolta, successivamente decidono di rivendere  a terzi detto bene”. Tale espressione, chiarisce l’Agenzia, deve intendersi riferita esclusivamente alla successiva rivendita di quei beni per i quali, al momento dell’acquisto o dell’importazione, non si è potuta detrarre l’IVA pagata.
  • A conferma della tesi sostenuta dall’Amministrazione finanziaria, la norma comunitaria in esame, nelle sue versioni inglese e francese, fa riferimento ai beni che sono già stati destinati ad una attività esente: la previsione di esenzione si riferisce alla fase della rivendita dei beni che sono stati utilizzati per l’acquisto di tali beni da parte del soggetto che pone in essere le operazioni esenti.
  • La Direttiva n. 2006/112/CE, in vigore dal 1 gennaio 2007, riformula, per meglio chiarire, le vecchie disposizioni e, alla lettera a) dell’articolo 136, testualmente dispone l’esenzione per “le cessioni di beni, già destinati esclusivamente ad un’attività esente […] ove questi beni non abbiano formato oggetto di un diritto a detrazione”.
  • Lo stesso vaglio comunitario della norma introdotta dall’art. 10 del D.P.R. 633/1972 non ha portato alla apertura nei confronti dell’Italia di alcuna procedura di infrazione. Tale fatto è chiaramente indice della legittimità dell’ordinamento interno rispetto al principio affermato dall’art. 13, parte B, lettera c), della Direttiva n. 77/388/CE.

          Concludendo, pertanto, la Circolare dell’Agenzia delle Entrate, n. 3, del 23.01.2007, detta l’interpretazione dell’articolo 13, parte B, lettera c) della VI Direttiva: l’esenzione ivi prevista deve essere riferita alla sola rivendita dei beni che non hanno formato oggetto di detrazione, e non anche a quei beni per i quali l’acquirente non può esercitare il diritto alla detrazione, in quanto beni destinati ad un’attività esente da imposta.

 

7 Conclusioni

          In definitiva, la questione circa la detraibilità o meno dell’IVA sugli acquisti, relativa ad operazioni esenti, appare superata dalla prassi, oltre che dalla giurisprudenza italiana e comunitaria. Vano appare il tentativo, infatti, di ritenere le disposizioni italiane in violazione della Direttiva europea IVA.

 

          Pertanto, al professionista che acquista un bene destinato alla sua attività esente, non rimarrà che farsi carico dell’IVA “a monte”, salvo poi, in caso di successiva vendita dello stesso, esentare tale bene dall’IVA. In tal modo, unico beneficiario dell’operazione, su cui non graverà l’imposta, sarà il secondo acquirente, il quale non vedrà gravarsi del peso dell’IVA, se non indirettamente, come costo più elevato del bene stesso, giacché chi vende dovrà pur recuperare parte di IVA non detratta (onere economico che certamente avrà fatto valere anche nei confronti del consumatore finale).

 

Avv. Maria Leo

29 Settembre 2009


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