Il perfezionamento della conciliazione giudiziale al test della Cassazione


          L’istituto della conciliazione giudiziale nasce mediante l’inserimento nel D.P.R. n. 633/72 dell’art. 20-bis, così come introdotto in via definitiva dall’articolo 2-sexies del D.L. 30 settembre 1994, n. 564, convertito in legge 30 novembre 1994, n. 656, oggetto successivamente di ripetute e sostanziali modifiche.

 

          In sostanza:

 

  • la conciliazione in udienza può essere legittimamente proposta solo innanzi la Commissione Tributaria Provinciale e non oltre la prima udienza, da ciascuna delle parti verbalmente nella prima udienza, ovvero dalla Commissione Tributaria di sua iniziativa se nessuna delle parti ha avanzato in udienza proposta di conciliazione (tentativo di conciliazione d’ufficio). Se il controllo da parte del Giudice – volto ad accertare la sussistenza dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità della conciliazione – ha esito positivo, è redatto il processo verbale di conciliazione (che costituisce titolo per la riscossione di quanto dovuto e va sottoscritto dal Presidente della Commissione e dalle parti o dai loro rappresentanti), e viene emesso il provvedimento di estinzione del giudizio;
  • il procedimento di conciliazione fuori udienza (cd.rito abbreviato) può essere instaurato anteriormente alla prima udienza avanti la Commissione Tributaria Provinciale: da ciascuna delle parti con la stessa istanza di trattazione della controversia in pubblica udienza; solo dall’ufficio (o dall’ente impositore), con una proposta di conciliazione alla quale il contribuente abbia già previamente aderito. La proposta “preconcordata” va depositata nella segreteria della Commissione Tributaria Provinciale entro la data di trattazione in camera di consiglio, ovvero fino alla discussione in pubblica udienza, se costituisce il primo ed unico procedimento; diversamente, entro il termine assegnato dalla Commissione che non può essere superiore a sessanta giorni dalla prima udienza, se costituisce un’ulteriore proposta. A seguito della presentazione della proposta – e dopo il previo controllo di legittimità – il Presidente della sezione giudicante o della Commissione Tributaria quale organo collegiale emette un provvedimento di decreto di estinzione (totale o parziale) del giudizio, comunicato alle parti a cura della segreteria, se il controllo di legittimità ha dato esito positivo; ovvero provvede alla fissazione della trattazione della controversia, se il controllo ha dato esito negativo, depositato in segreteria entro 10 giorni dalla data di presentazione della proposta. Spetta alla Commissione Tributaria quale organo collegiale, e non al Presidente della sezione verificare se la proposta è stata presentata dopo la data di fissazione della trattazione della prima udienza. Anche in tale ipotesi il controllo può dare esito positivo o negativo: se positivo è emessa sentenza di estinzione (totale o parziale) del giudizio; se negativo, è fissata, con ordinanza, la data di trattazione della controversia. I termini per il pagamento decorrono dalla data di notificazione alla parte del provvedimento giudiziale (decreto o sentenza).

LA SENTENZA N. 3560/2009

 

          La  sentenza della Corte di Cassazione n. 3560 del 13 febbraio 2009 (ud. del 3 novembre 2008), nel prendere le mosse dal dettato normativo, fissa degli importanti principi.

 

I fatti di causa

 

          Il 7 aprile 2005 è notificato alla signora D.M.P. un ricorso all’amministrazione  finanziaria  per  la cassazione della sentenza che ha  respinto l’appello dell’Ufficio di Torino 4, contro la sentenza della  Commissione tributaria provinciale (CTP) di Torino, che aveva  dichiarato estinto il processo sulla base dell’intervenuta conciliazione giudiziale.

 

          I fatti della causa sono i seguenti:

a) l’Ufficio delle entrate di Torino 4 emette, a  carico  della  signora D.M.P. un avviso di rettifica parziale, impugnato con ricorso  notificato  il  16 febbraio 2001;

b) nel corso del giudizio di primo grado, il 25 ottobre  2001,  e  prima dello svolgimento dell’udienza  di  trattazione  della  causa  (22  novembre 2001), si addiviene alla conciliazione  giudiziale D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ex art. 48, comma 5, che è comunicata  alla CTP con nota del 4^ Ufficio delle entrate di Torino n. …/01 del  25  ottobre 2001;

c) la CTP di Torino con sentenza 6 dicembre 2001, n. 128/11/2001, “preso atto della proposta di conciliazione”, dichiara l’estinzione del giudizio;

d) nei venti giorni successivi alla comunicazione alla contribuente del dispositivo della sentenza, il contribuente non effettua alcun versamento;

d) l’Ufficio propone, quindi, appello contro la sentenza dichiarativa dell’estinzione del giudizio, chiedendo che la CTR, preso atto  del  mancato perfezionamento della conciliazione per mancato pagamento della somma convenuta, si pronunci nel merito, rigettando il ricorso introduttivo della contribuente;

e) l’appello dell’Ufficio è, poi, respinto dalla CTR con la sentenza ora impugnata per cassazione.

 

          La sentenza della CTR, oggetto del ricorso per cassazione, è così motivata:

a) la conciliazione giudiziaria ha natura negoziale e produce effetti sostanziali e processuali: 1) dal primo punto di  vista,  essa  costituisce una novazione oggettiva e conseguentemente si rende applicabile l’art. 1976 c.c.. Pertanto, l’Ufficio non può appellare la conciliazione giudiziale stante la sua intangibilità, in quanto atto giuridicamente efficace, anche se mancante dell’elemento  perfezionante costituito dall’adempimento di quanto concordato”; 2) dal secondo punto di  vista,  il  giudizio  è  stato dichiarato estinto, e come tale  il  provvedimento  di  estinzione  non  può essere revocato”;

b) “ne consegue che  non  è  possibile  tornare indietro, facendo rinascere il contenzioso che a seguito della conciliazione risulta estinto, ma bisogna mettere in esecuzione il titolo costituito dall’accordo, mediante il recupero delle somme in sofferenza. Solo detto mancato recupero potrà far sorgere una nuova  vertenza giudiziaria  che  non  riguarderà  il merito dell’originaria controversia”.

 

I motivi della sentenza della Corte

 

          La tesi dell’Agenzia delle Entrate è che la conciliazione giudiziale D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ex art. 48, non può definirsi perfetta e, quindi,    valida né efficace, in  difetto del versamento concordato. Ne deriva che l’unico effetto che essa realmente produce, cioè la dichiarazione di  estinzione  del  processo  da  parte  del giudice di primo grado, è subordinato  all’effettiva concretizzazione delle condizioni richieste dalla legge per la  stessa esistenza  giuridica dell’accordo.  L’ulteriore  conseguenza  è che solo   mediante la proposizione dell’appello si potrebbe rimuovere il   provvedimento   di estinzione adottato dalla CTP, onde consentire  alla  CTR  di  esaminare  il merito della controversia.

 

          Preso atto che siamo di fronte ad una conciliazione ex art. 48, comma 5, del D.Lgs. n. 546/92 (fuori udienza), la Corte ritiene fondato il motivo opposto.

          E la Corte, a maggiore chiarezza, ripercorre il dettato normativo, distinguendo:

a)  una  prima  conciliazione, regolata dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, commi 1 e 3, che, per il  fatto  di  formarsi  interamente  dinanzi  alla   CTP,   può   chiamarsi conciliazione   giudiziale   totalmente   processuale (o in udienza);  

b) una seconda conciliazione, regolata dall’art. 48, commi 4 e 5,  che,  per  il  fatto di formarsi in sede extraprocessuale e di esser poi presentata con  apposita istanza alla CTP, può chiamarsi conciliazione giudiziale  parzialmente processuale (ovvero fuori udienza).

 

          Al fine di metter un po’ d’ordine  lessicale  e di  semplificare  l’uso delle parole, la Corte ritiene preferibile di appellarle entrambe come “conciliazione giudiziale“, di cui una totalmente giudiziale (ovvero lunga) e l’altra parzialmente giudiziale (ovvero breve).

          La Corte, rileva ancora che la norma, divide in ulteriori specie sia la conciliazione lunga sia la  conciliazione  breve: 

·       la prima è distinta  a seconda che l’iniziativa della conciliazione sia di una  delle parti (art. 48, comma 1) o sia realizzata d’ufficio dalla CTP (art. 48,  comma 2); 

·       la seconda è distinta in due specie in base al momento in cui la proposta viene sottoposta alla  CTP:  la conciliazione breve è depositata prima  della fissazione dell’udienza di trattazione della causa, e può esser,  dunque, chiamata “conciliazione breve prefissazione  (art. 48,  comma  5,  n. 2), mentre la conciliazione breve che è depositata dopo la fissazione dell’udienza e prima della  trattazione in camera di consiglio o della discussione in pubblica udienza, può esser chiamata “conciliazione breve postfissazione” (art. 48, comma 5, n. 1) (Corte di cassazione 18 aprile 2007, n. 9222).

 

          Le varie specie  di  conciliazione giudiziale sono collegate in due modi diversi:

  • la  conciliazione  lunga  è  incorporata  in  un verbale redatto dalla CTP (nell’udienza pubblica chiesta in base  al  D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art 33, (art. 48, commi 1 e 2, e art. 48, comma 3, n. 1.);
  • per le due specie di conciliazione breve, al verbale previsto per la conciliazione lunga sono equiparati, per la conciliazione breve prefissazione, il decreto presidenziale  di  estinzione  del  giudizio (art. 48, comma 5, n. 2) e, per la conciliazione breve postfissazione, la proposta  depositata presso la  CTP  (art.  48, comma  5, n. 3). “Tale equiparazione, in mancanza di un’espressa  previsione difforme  rispetto  a quella formulata per la conciliazione lunga nell’art. 48, comma 3, n. 3,  sì estende  fino  ad  assicurare  che  anche  per  la  conciliazione  breve il perfezionamento si raggiunge con l’adempimento dell’obbligazione  conciliata nel termine  di  venti  giorni  dalla  data  di  comunicazione del  decreto presidenziale relativo alla  conciliazione breve prefissazione (art.  48, comma 5, n. 4) e, per analogia diretta a colmare la lacuna legislativa,  nel termine di venti giorni dalla comunicazione del provvedimento adottato dalla CTP nel caso di conciliazione breve postfissazione”.

          Infine, “sottolinea la Suprema Corte la  previsione  della  dichiarazione dell’estinzione del giudizio per conciliazione giudiziale è prevista solo per l’ipotesi di conciliazione breve prefissazione e che essa è adottata con decreto del Presidente della CTP, mentre sia per la conciliazione lunga sia per la conciliazione breve postfissazione nulla si dice sul potere che  la CTP può esercitare sulla base del verbale incorporante la  conciliazione  e, in particolare per quel che interessa direttamente la presente controversia, non si prevede espressamente che la CTP possa  dichiarare  l’estinzione  del giudizio e, ancor  più  in  particolare,  non  si  prevede  che essa  possa dichiarare l’estinzione  del  giudizio  per  cessazione  della  materia  del contendere”.

 

          Rilevanti per la risoluzione della questione sono, poi, anche le disposizioni normative  che  fissano  l’efficacia  del  verbale  di conciliazione e degli atti ad esso equiparati. Esse sono:

a) Il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 3, n. 2: “Il processo verbale costituisce titolo per la riscossione delle somme dovute mediante versamento diretto in un’unica soluzione ovvero in forma rateale…previa prestazione di idonea garanzia …”;

b) Il D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 3, n. 3: “La conciliazione si perfeziona con il versamento, entro  il  termine  di  venti giorni dalla data di redazione del  processo verbale, dell’intero  importo dovuto ovvero della prima rata e con la prestazione della predetta  garanzia sull’importo delle rate successive ...”.

 

          Alle disposizioni appena riprodotte, relative al verbale della conciliazione lunga, dev’essere affiancata la disposizione dettata per le conciliazioni brevi, che è contenuta nell’art. 48, comma 5, n. 3, e “che equipara al verbale della conciliazione lunga la proposta di  conciliazione breve postfissazione e, per la conciliazione breve prefissazione, il decreto presidenziale di estinzione del giudizio”.

          Inoltre, la L. 30 dicembre  2004, n. 311, art. 1, comma 419, ha introdotto nel D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 3, il n. 3  bis  che  dispone che  In  caso di mancato pagamento anche di una sola delle rate successive, se il  garante non versa l’importo garantito entro trenta  giorni  dalla  notificazione  di apposito  invito,  contenente  l’indicazione  delle  somme  dovute   e   dei presupposti di fatto e di  diritto  della  pretesa,  il  competente  ufficio dell’Agenzia delle entrate provvede all’iscrizione a  ruolo  delle  predette somme a carico del contribuente e dello stesso garante”.

 

          Per la Corte, il  richiamo operato dalla CTR all’art. 48, comma 5, e il fatto  che  al  deposito  della proposta di conciliazione giudiziale sia seguita una pronuncia del  collegio della CTP, e non un decreto del suo Presidente, consentono di ricondurre con sicurezza la fattispecie controversa all’ipotesi della  conciliazione  breve postfissazione.

          Quindi, “la CTP ha dato alla sua pronuncia la forma della sentenza ed ha dichiarato l’estinzione del giudizio per conciliazione giudiziale postfissazione prima che scadesse, inutilizzato dal contribuente, il termine per l’adempimento dell’obbligazione conciliata”.

 

          La Corte, per verificare se sia corretta l’interpretazione dell’Agenzia  delle Entrate che la perfezione ed efficacia dell’atto di conciliazione al pagamento, si pone una serie di domande:

1) se  per  la  perfezione  della  conciliazione, in  generale,  e,  in particolare, per la  conciliazione  breve  postfissazione, sia sufficiente l’accordo delle parti o sia necessario anche il versamento della prima rata, accompagnata dalla prestazione d’idonea garanzia, o, a maggior ragione, dal versamento integrale, e, in diretta connessione;

2) se la risposta che si ritenga di dover dare a questo quesito, in   considerazione della modificazione legislativa intervenuta nel 2004, valga solo fino a quell’anno o valga anche  per  il  periodo successivo;

3) quali siano i poteri della CTP nel caso di conciliazione breve postfissazione;

4) quali siano i rapporti tra i provvedimenti che possono esser adottati dal collegio per la conciliazione lunga e per la  conciliazione  breve postfissazione e il decreto del presidente  della CTP  nella  conciliazione breve prefissazione.

 

          A favore della tesi della perfezione della conciliazione con il versamento della somma conciliata depone, senz’altro e con sicurezza, la lettera della legge. L’art. 48, comma 3, n. 3, esprime con precisione la volontà del legislatore sul  punto,  affermando  che  «La  conciliazione  si perfeziona con il versamento, entro il termine di venti giorni dalla data di redazione del processo verbale, dell’intero importo dovuto  ovvero  della prima rata e con la prestazione della predetta garanzia  sull’importo  delle rate successive …”.

          Questa disposizione è dettata per la conciliazione lunga e fa riferimento al verbale previsto dall’art 48, comma 3,  n. 2, al quale l’art. 48, comma 5, n. 3, equipara, per la “conciliazione  breve prefissazione”, il decreto di estinzione del Presidente della CTP e, per la “conciliazione breve postfissazione”, la proposta di conciliazione,  alla quale il contribuente abbia aderito, depositata dall’Ufficio presso  la  CTP (art. 48, comma 5, n. 1) e, al fine della  decorrenza  del  termine  per  il versamento, la comunicazione del provvedimento che su quella proposta adotti la CTP.

          Di conseguenza, osserva la Corte, “per tutte le specie di  conciliazione…il momento in cui la conciliazione si  perfeziona è quello del versamento completo o, nel caso di rateizzazione  dell’adempimento, quello del versamento della prima rata accompagnato da idonea garanzia del pagamento anche del debito residuo”.

          Ne deriva che solo con la perfezione  la conciliazione produce anche i suoi possibili effetti estintivi nei  riguardi del rapporto giuridico tributario sostanziale e nei  riguardi  del  rapporto giuridico tributario processuale.

          Ne consegue, in particolare per il profilo che interessa la causa in esame, che le varie specie  di  atti  dichiarativi della conciliazione: 1) quello incorporato nel verbale della conciliazione lunga, o 2) la proposta di conciliazione aderita depositata  presso  la  CTP nella conciliazione breve postfissazione e resa oggetto di un  provvedimento della CTP, o 3) il decreto di estinzione del presidente della CTP  nella conciliazione breve prefissazione, non determinano  di  per  sé,  in  quanto siano stati formulati e incorporati nei rispettivi documenti previsti  dalla legge, la cessazione della materia del  contendere,  richiedendosi,  invece, per la produzione di questo specifico effetto, che l’atto  di  conciliazione sia divenuto efficace e, quindi, a maggior ragione per necessità di priorità logica e giuridica, che esso sia divenuto previamente perfetto.

 

          Con  questa costruzione legislativa della conciliazione giudiziale tributaria non è  affatto  compatibile  la  sua  riconduzione  al genere della novazione,  che  è  stata  operata  dalla  CTR  nella  sentenza impugnata e che è stata accolta anche da qualche pronuncia di  questa  Corte (Corte di cassazione 20 settembre 2006, n. 20386).

          Non  potrebbe  nemmeno  invocarsi,  in  senso  contrario  alla dilazione della perfezione della conciliazione fino alla sua  efficacia e, quindi, facendola coincidere con l’adempimento dell’obbligazione conciliata, l’attribuzione all’atto di conciliazione della qualità di “titolo  per  la riscossione delle somme dovute  (art.  48, comma  3, n. 1) o, dopo  la modificazione del 2004, di titolo legittimante “all’iscrizione a ruolo delle predette somme” (art. 48, comma 3, bis) (è la soluzione prospettata dalla sentenza di questa Sezione 20  settembre  2006,  n.   20386).  

 

          Le considerazioni svolte inducono la Corte ad affermare che:

  • la conciliazione tributaria  giudiziale  non  ha natura negoziale, e in particolare non ha la natura di novazione, ma  ha  la natura, unitaria, perché comune a tutte le  sue  specie,  di  fattispecie  a formazione progressiva e procedimentalizzata, caratterizzata dall’identità temporale della sua perfezione e della sua efficacia;
  • solo nel momento in cui la conciliazione  raggiunge  la  perfezione  – efficacia si  estingue  il  rapporto  giuridico  tributario  sostanziale  e, pendente una controversia giudiziale, si produce la cessazione della materia del contendere.

          Se  l’atto  di conciliazione  è  imperfetto fino a quando  non   sia   stata   adempiuta l’obbligazione conciliata e se fino ad allora non si  estingue il  rapporto giuridico tributario sostanziale, oggetto della controversia, e se,  quindi, non si realizza alcuna cessazione della materia del contendere, la  CTP  non  può  adottare alcun  provvedimento sull’esistenza del processo.

 

          Poiché il solo atto di conciliazione giudiziale previsto dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 48, comma 5, non è di per sé, senza il versamento adempitivo dell’obbligazione  conciliata,  concepito dal legislatore come una delle cause di estinzione previste dalla legge che legittimo all’adozione di  una sentenza dichiarativa dell’estinzione del giudizio, è escluso che la CTP possa  esercitare  il  potere  di  dichiarare l’estinzione del processo D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ex art. 46, comma 1, per il quale “Il giudizio si estingue, in tutto o in parte, nei  casi  di definizione  delle  pendenze  tributarie  previsti  dalla  legge”. 

 

          Inoltre, poiché, ancor prima, l’atto di conciliazione, di per sé solo, non  è  idoneo ad estinguere il rapporto giuridico tributario sostanziale, la CTP  non  ha, in particolare, il potere di dichiarare  estinto il processo nella  forma prevista dal D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 46, comma 2,  n.  1, secondo il quale “La cessazione della materia del contendere è  dichiarata…con sentenza della commissione”, in quanto, senza il  versamento,  non cessa alcuna materia del contendere.

 

          L’unico provvedimento che la CTP può  adottare  è,  allora,  quello  del rinvio dell’udienza di trattazione della causa ad una data  successiva  alla scadenza del termine concesso  per  l’adempimento  dell’art.  48,  comma  5.

          L’unica soluzione per la Corte possibile è quella  di  applicare  per  analogia legis il termine previsto per l’altra specie di conciliazione breve,  quella prefissazione, per la quale il termine per il versamento è quello  di  venti giorni dalla data di comunicazione del decreto presidenziale  di  estinzione del giudizio. Per la conciliazione breve postfissazione il termine di  venti giorni decorrerà dalla comunicazione dell’ordinanza di  rinvio  dell’udienza di trattazione della causa.

 

          Alla luce delle considerazioni esposte e dei risultati cui si  è pervenuti  la Corte riconosce che la sentenza della CTR impugnata dall’Agenzia  merita  di  essere  censurata  sia  perché  attribuisce   alla conciliazione giudiziale  la  natura di novazione, sia perché considera efficace l’atto di conciliazione     seguito dall’inadempimento dell’obbligazione conciliata, sia perché ritiene valida la sentenza della CTP di estinzione del giudizio per cessazione della materia del  contendere, sia   perché, respingendo l’appello dell’Ufficio e    costringendolo all’esecuzione  di  una  conciliazione inesistente, lo priva  della sua legittima pretesa di far valere l’interesse ad una pronuncia del Giudice  di merito sul rapporto giuridico controverso.

 

Francesco Buetto

17 Settembre 2009


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