Preavviso di fermo: impugnabile innanzi alla commissione tributaria solo se si riferisce a pretese tributarie


          Il preavviso di fermo è  stato istituito dall’Agenzia  delle Entrate con nota

n. 57413 del 9 aprile 2003, disponendo che i concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo amministrativo dell’auto, ma prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al contribuente moroso – che non abbia cioè provveduto a pagare il dovuto entro i sessanta giorni dalla notifica della cartella – un  avviso ad adempiere al debito entro venti giorni, decorsi i quali si provvederà a rendere operativo il fermo. La richiamata nota dell’Agenzia delle Entrate dispone, inoltre, che nell’ipotesi di persistente inadempimento, il preavviso «vale, ai sensi dell’

art. 4, comma 1, secondo periodo, del D.M. 7  settembre 1998,  n. 503  (il quale  resta applicabile, giusta la disposizione di cui all’

art. 3, comma 41, D.L. n. 203 del 2005, convertito  con  modificazioni  con  L.  n. 248 del 2005,  fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 4 dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, in ordine alle procedure per l’esecuzione del fermo amministrativo), come comunicazione di iscrizione del fermo a decorrere  dal ventesimo giorno successivo».

 

          Sicché il preavviso è sostanzialmente l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a conoscenza della esistenza nei suoi confronti di una procedura di fermo amministrativo dell’autoveicolo. Il preavviso  si colloca all’interno, quindi in una sequela procedimentale – emanazione del  provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione del provvedimento emanato – finalizzata ad assicurare,  mediante una pronta conoscibilità del provvedimento di fermo, una ampia tutela del contribuente che di quel provvedimento è il  destinatario: in questa prospettiva il preavviso di fermo svolge una funzione assolutamente analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune  procedura  esecutiva esattoriale. Il preavviso di fermo amministrativo ex

art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 che riguardi una pretesa creditoria dell’ente pubblico di  natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale, in  una prospettiva di tutela del diritto di difesa del contribuente e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza del medesimo contribuente, destinatario del provvedimento di   fermo, una determinata pretesa tributaria rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c. l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva (Sent. n. 10672 dell’11 maggio 2009 della Corte Cass., SS.UU. Civ.) L’atto impugnabile, nel termine di cui all’articolo 21 del dlgs 546/92,è quindi (Commissione Tributaria Provinciale di Roma sez. 36 sentenza n. 165 del 31 maggio 2007),  la comunicazione  preventiva di fermo nel PRA che contiene il termine di 20 giorni, spirato il quale il concessionario da corso all’iscrizione del fermo nel PRA senza ulteriore comunicazione.

 

          Tale ricostruzione ripudia la visione della comunicazione preventiva come atto con natura endo-procedimentale, non recante alcun attuale danno o lesione alla sfera giuridica dell’interessato, e pertanto non impugnabile  autonomamente, ex articolo 19 del D.Lgs. 546/92, dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale competente; tale ricostruzione ritiene irrilevante la visione della comunicazione preventiva come atto non suscettibile di impugnazione autonoma ma di impugnazione derivativa avente per oggetto l’atto conclusivo dell’iter procedimentale (l’iscrizione del fermo al PRA). Il  fatto che il  preavviso  di  fermo amministrativo non compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili  contenuto nell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, non costituisce un ostacolo, in quanto, l’elencazione degli atti impugnabili, contenuta nell’
art. 19
d.lgs. n. 546 del 1992, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (

art. 24 e

53  Cost.) e di buon andamento della p.a. (

art. 97 Cost.), che in conseguenza  dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001. Con  la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente  una  ben  individuata  pretesa  tributaria,  in quanto sorge in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con pronuncia idonea ad  acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi  accessori vantati dall’ente pubblico (v. Cass.

nn. 21045/2007, 27385/2008).

 

          Il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un  provvedimento  di  fermo  di  beni mobili registrati ai sensi del  D.P.R.  n.  602  del  1973,

art. 86,  deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria –  dei  crediti  posti a fondamento del provvedimento in questione,  trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al  giudice ordinario, in applicazione del  principio della translatio  iudicii.  Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario  eventualmente  adito. 

          Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che  trovi  riferimento  in  una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente   separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti (Sezioni Unite della Corte di Cassazione ord.

n. 14831 del 5 giugno 2008). Giova osservare che l’articolo 19 del dlgs 546/92 e l’articolo 2 dello stesso decreto sono norme sulla giurisdizione; pertanto, soltanto se il fermo si riferisce a tributi cioè all’oggetto della giurisdizione tributaria individuato dall’articolo 2 del D.lg. 546/1992 esso sarà impugnabile dinanzi alle Commissioni Tributarie. Ne consegue che, se il fermo non faccia riferimento a tributi ma a sanzioni amministrative per violazione del Codice della Strada o a contributi previdenziali, si dovrà ricorrere nel primo caso dinanzi al Giudice di Pace, nel secondo dinanzi al Tribunale del Lavoro (in tal senso, CT Provinciale di Catania sesta sezione sentenza n. 525/6/06 depositata il 28 dicembre 2006).

 

          E’ ormai  recessiva la  diversa ricostruzione ermeneutica secondo cui:

a) il preavviso di fermo non determina effetti attualmente lesivi della sfera giuridica del contribuente  e pertanto può qualificarsi coma atto di intimazione in mora e di comunicazione di avviso di procedimento ex articolo 86 del dpr n. 602/73 (vd. Cass. ss uu 31 gennaio 2006 n. 2053 e Consiglio di Stato sez. v decisione n. 4689/2005);

B) la comunicazione con la quale il Concessionario del servizio nazionale di riscossione comunica al contribuente l’inizio della procedura di fermo amministrativo di autoveicoli, alla  cui  iscrizione si procederà allo  spirare  del  termine  di  venti  giorni  dal  ricevimento  di detta comunicazione, costituisce un mero atto di conoscenza – diverso  e  distinto dal fermo amministrativo che viene a giuridica esistenza per  il  tramite dell’esecuzione  della  formalità  dell’iscrizione  presso il P.R.A. – improduttivo di alcuna lesione alla sfera giuridica del  contribuente. Conseguentemente, non essendo tale comunicazione annoverata  fra  gli  atti impugnabili ex

art. 19 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, il ricorso  deve dichiararsi inammissibile ben potendo  comunque  il  contribuente  adire  il giudice ordinario in via  cautelare  e  d’urgenza  al  fine  di  sospenderne l’efficacia (Sent. n. 108 del 21 marzo 2007 dep. il 20 aprile 2007 della Comm. trib. prov. di Taranto, Sez. I);

C) difetta di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. la domanda volta all’annullamento del  preavviso di  fermo amministrativo  di  autoveicoli formulata ai sensi dell’

art. 23, L. n. 689/1981 in quanto non sussiste pregiudizio al patrimonio del destinatario della misura cautelare fino all’iscrizione del provvedimento nel pubblico registro degli autoveicoli (Sent. n. 8890 del 14 aprile 2009 della Corte Cass., Sez. II civ). La comunicazione preventiva di fermo   amministrativo (cd. preavviso) di un veicolo, notificata  a  cura  del concessionario esattore, non arrecando alcuna menomazione  al  patrimonio  – poiché il presunto debitore, fino a quando il fermo non sia  stato  iscritto nei pubblici registri, può pienamente utilizzare il bene e disporne – è atto non previsto dalla sequenza procedimentale dell’esecuzione esattoriale e, pertanto, non può essere autonomamente impugnabile L. n. 689  del  1981,  ex art. 23, non essendo il destinatario titolare di alcun interesse ad agire ai sensi dell’art. 100  cod. proc.  civ”  (Cass.  n.  20301/08). 

 

Pasquini Roberto

11 Luglio 2009

 

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ALLEGATO

 

Sent. n. 10672 dell’11 maggio 2009 (ud. del 7 aprile 2009) della Corte Cass., SS.UU. Civ.

 

    Svolgimento del processo – La controversia concerne l’impugnazione di un preavviso  di fermo amministrativo di una autovettura comunicato al contribuente dal concessionario G. S.p.A. a seguito del mancato pagamento di cartelle esattoriali relative ai contributi dovuti al Consorzio di  B.U.F.F. di Pisa per gli anni dal 1994 al 1999.  L’azione  era  proposta  innanzi  al Giudice di Pace  di  Pisa, che, su  istanza  della  parte,  sospendeva  il minacciato fermo amministrativo: tanto l’esattore che l’ente impositore contestavano, nel costituirsi in giudizio,  l’impugnabilità  del  preavviso, sostenendo che solo l’eseguito fermo avrebbe potuto  costituire  oggetto  di impugnazione.

    Il contribuente, al fine di risolvere ogni dubbio, ha  proposto  ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione innanzi a queste Sezioni Unite, chiedendo che venga determinata a  quale giudice spetti la giurisdizione nell’ipotesi di impugnazione del  preavviso  di  fermo amministrativo. Né l’esattore, né l’ente impositore si sono costituiti in giudizio.

    Motivazione – Al quesito posto dal ricorrente – a quale  giudice  spetti la giurisdizione in una controversia che concerna l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo ex art. 86,  D.P.R.  n.  602  del  1973  – queste Sezioni Unite hanno già dato una risposta (indiretta) con l’ordinanza n. 14831 del 2008, pronunciata in una fattispecie  nella  quale  oggetto  di impugnazione  era,  come  nel  caso  in  esame,  un   preavviso   di   fermo amministrativo.

    Nella  richiamata ordinanza, nella quale, tuttavia, il  tema della impugnabilità del prevviso di fermo non è stato affrontato direttamente, è stato affermato il seguente principio di diritto: «Il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un  provvedimento  di  fermo  di  beni mobili registrati ai sensi del  D.P.R.  n.  602  del  1973,  art.  86,  deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei  crediti posti a fondamento del provvedimento in questione,  trattenendo,  nel  primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e  in  parte  di natura non tributaria), per  la  decisione  del  merito  e  rimettendo,  nel secondo caso, interamente  o  parzialmente,  la  causa  innanzi  al  giudice ordinario, in applicazione del  principio  della  translatio  iudicii.  Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario  eventualmente  adito.  Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che  trovi  riferimento  in  una pluralità  di   crediti   di   natura   diversa,   può   comunque   proporre originariamente   separati   ricorsi   innanzi   ai   giudici   diversamente competenti».

    Nel caso di specie si tratta sicuramente di materia  tributaria  essendo l’atto impugnato relativo ad una pretesa  di  contributi  consortili  e  sul punto queste Sezioni Unite hanno stabilito che: «I contributi  spettanti  ai consorzi di bonifica ed imposti ai proprietari per le spese  di  esecuzione, manutenzione ed  esercizio  delle  opere  di  bonifica  e  di  miglioramento fondiario,  rientrano  nella  categoria  generale  dei   tributi,   con   la conseguenza che la domanda  di  restituzione  delle  somme  versate  a  tale titolo, proposta dopo il primo gennaio 2002, è devoluta  alla  giurisdizione delle commissioni tributarie, in applicazione  dell’art.  2  del  D.Lgs.  31 dicembre 1992, n. 546, nel testo modificato  dall’art.  12  della  legge  28 dicembre 2001, n. 448, il quale ha  esteso  la  giurisdizione  tributaria  a tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di  ogni  genere  e  specie» (Cass. S.U. n. 10703 del 2005).

    Vi è altro, tuttavia, su cui occorre ragionare, sia  in  relazione  alla  circostanza  che  nel  caso  di  specie  l’azione   sia   stata   introdotta anteriormente all’entrata in vigore della modifica  apportata  all’art.  19, D.Lgs. n. 546 del 1992 dall’art. 35, comma 25-quinquies,  D.L.  n.  223  del 2006,  che  ha  collocato  tra  gli  atti  impugnabili  innanzi  al  giudice tributario anche il fermo ex art.  86,  D.P.R.  n.  602  del  1973,  sia in relazione al fatto che nel caso di specie l’atto  impugnato  sia  costituito dal preavviso e non da un già eseguito fermo amministrativo.

    Orbene nella richiamata ordinanza n.  14831  del  2008,  queste  Sezioni Unite avevano ritenuto che, alla luce della modifica introdotta all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, dall’art. art. 35, comma 26-quinquies, D.L.  n.  223 del 2006 (convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2006), non  potesse essere mantenuta l’esegesi anteriormente  proposta  dalle  medesime  Sezioni Unite (ord. nn. 2053 e 14701 del 2006), secondo  cui  la  giurisdizione  sul fermo  amministrativo  spettava  al  giudice  ordinario  essendo  tale  atto «preordinato all’espropriazione forzata, atteso che il rimedio, regolato  da norme collocate nel titolo II sulla riscossione coattiva delle  imposte,  si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di  realizzazione  del credito». Questa esegesi, hanno affermato le Sezioni Unite nell’ordinanza n. 14831 del 2008, «non può oggi essere mantenuta di fronte alla chiara volontà del legislatore di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla  sfera tipica dell’espropriazione forzata, rafforzando l’idea, da alcuni sostenuta, che  l’adozione  dell’atto  in  questione  si  riferisca  ad  una  procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, che nel D.P.R. n. 602 del 1973, trova la propria tipizzante disciplina  nel  capo  II  del  titolo  II (mentre la disciplina del fermo di  beni  mobili  registrati,  non  a  caso, sarebbe dettata nel capo III, del medesimo titolo)».

    Queste conclusioni, che danno corpo ad una valenza non solo  innovativa, ma anche (e prima ancora) interpretativa delle modifiche normative disposte con l’art. 35, comma  25-quinquies,  D.L.  n. 223 del  2006, potrebbero ritenersi risolutive nel caso di specie a superare il  dubbio  che, essendo stata la causa introdotta anteriormente alla richiamata  modifica  dell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, debba essere  confermata  la  giurisdizione  del giudice ordinario effettivamente adito: se il fermo amministrativo non è, come sembra invero più giusto ritenere anche in relazione alla collocazione “topografica” di tale atto   nel sistema normativo, un atto dell’espropriazione  forzata,  ma  un  atto riferito ad una   procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, allora deve escludersi la giurisdizione del giudice ordinario che, in materia Tributaria, ha giurisdizione relativamente  alle  sole  controversie  attinenti  alla  fase dell’esecuzione forzata.

    Ma vi è un ulteriore elemento da considerare:  la  circostanza  che  nel caso  di  specie  oggetto dell’impugnazione sia un preavviso di fermo amministrativo, la cui impugnabilità è, peraltro, il nucleo  centrale  della controversia. Il preavviso di fermo è  stato  istituito  dall’Agenzia delle Entrate con nota n. 57413 del 9 aprile 2003, disponendo che i concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo amministrativo  dell’auto,  ma prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al contribuente moroso – che non abbia cioè provveduto a pagare il dovuto entro  i  sessanta giorni dalla notifica della cartella – un  avviso  ad  adempiere  al  debito entro venti giorni, decorsi i quali si provvederà  a  rendere  operativo  il fermo. La richiamata nota dell’Agenzia delle Entrate dispone,  inoltre,  che nell’ipotesi di persistente inadempimento, il preavviso  «vale,  ai  sensi  dell’art.  4,  comma  1, secondo periodo,  del  D.M.  7  settembre  1998,  n.  503  (il  quale  resta applicabile, giusta la disposizione di cui all’art. 3, comma 41, D.L. n. 203 del 2005, convertito  con  modificazioni  con  L.  n.  248  del  2005,  fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 4  dell’art.  86, D.P.R. n. 602 del 1973, in ordine alle procedure per l’esecuzione del  fermo amministrativo), come comunicazione di iscrizione del fermo a decorrere  dal ventesimo giorno successivo». Sicché il preavviso è sostanzialmente  l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a  conoscenza  della  esistenza nei suoi confronti di una procedura di fermo amministrativo dell’autoveicolo.

    Come è evidente il preavviso  si  colloca  all’interno  di  una  sequela procedimentale    emanazione del  provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione del provvedimento emanato – finalizzata ad assicurare, mediante una pronta conoscibilità del provvedimento di fermo, una  ampia tutela del contribuente  che  di  quel  provvedimento  è  il  destinatario:  in  questa prospettiva il preavviso di fermo svolge una funzione assolutamente  analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro  della  comune  procedura  esecutiva esattoriale, e come tale avviso esso non può non essere un atto impugnabile. In specie qualora si pensi che, come tante  volte  accade  con  l’avviso  di

mora, l’atto in questione  potrebbe  essere  il  primo  atto (e,  peraltro, valendo anche come comunicazione dell’automatica iscrizione  del  fermo, il solo atto) con il quale il contribuente viene a conoscenza dell’esistenza nei suoi confronti di una pretesa  tributaria  che  egli  ha  interesse  a contrastare.

    Il  fatto  che  il  preavviso  di  fermo  amministrativo   non   compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili  contenuto  nell’art.  19, D.Lgs. n. 546 del 1992, non costituisce un ostacolo, in quanto,  secondo  un principio già affermato da  questa  Corte,  e  che  il  Collegio condivide, l’elencazione degli atti impugnabili, contenuta nell’art. 19 d.lgs.  n.  546 del 1992, va interpretata in senso estensivo, sia  in  ossequio alle  norme costituzionali di tutela del contribuente (art. 24 e 53  Cost.)  e  di  buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), che in  conseguenza  dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001. Con  la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una ben individuata  pretesa  tributaria,  in quanto sorge in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con pronuncia idonea  ad  acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione  in  ordine  alla  stessa  e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi  accessori

vantati dall’ente pubblico (v. Cass. nn. 21045/2007, 27385/2008).

    Pertanto deve essere affermato il seguente  principio  di  diritto:  «Il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86, D.P.R. n.  602  del  1973  che riguardi una pretesa creditoria dell’ente pubblico di  natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale, in  una prospettiva di tutela del diritto di difesa del contribuente e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza del medesimo contribuente, destinatario  del  provvedimento di fermo, una determinata pretesa tributaria rispetto alla quale sorge ex art. 100  c.p.c. l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva».

    Nel caso di specie deve, quindi, essere dichiarata la giurisdizione  del giudice tributario e le parti devono essere rimesse innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa. La  novità  della  questione  giustifica  la compensazione delle spese.

 

    P.Q.M. – La Corte Suprema di Cassazione

    Pronunciando  sul  ricorso dichiara la giurisdizione del  giudice tributario  e  rimette  le  parti  innanzi   alla  Commissione  Tributaria Provinciale di Pisa. Compensa le spese.


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