Preavviso di fermo amministrativo: è impugnabile dinanzi alla Commissione Tributaria


 

          Il preavviso di fermo amministrativo concernente una pretesa creditoria di natura tributaria è impugnabile dinanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale a portare a conoscenza del contribuente, destinatario del fermo, la pretesa tributaria.

          L’importante principio è contenuto nella recente ordinanza n. 10672 dell’11/05/2009 delle sezioni unite della Corte di Cassazione  da cui emerge che la giurisdizione del giudice tributaria sussiste anche quando l’azione sia sta instaurata prima della modifica dell’art. 19 del D. Lgs n. 546 del 1992 che ha incluso il fermo amministrativi tra gli atti impugnabili dinanzi a detto giudice.

 

          Sulla natura giuridica del fermo amministrativo emerge che lo stesso è un atto mediante il quale gli enti competenti pongono in essere la riscossione coattiva di crediti insoluti ed è inoltre previsto dal codice della strada, come sanzione accessoria a determinati tipi di infrazione (1). L’iter procedurale contempla la notifica della cartella esattoriale e successivamente  (decorso il termine di 60 giorni) il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili; nell’ambito della stessa procedura è previsto l’invio di un sollecito di pagamento e di un preavviso di fermo (atti che devono indicare chiaramente la natura del debito).

          La giurisprudenza di legittimità ha individuato il provvedimento di fermo amministrativo come atto esecutivo e come mezzo concesso al creditore (Cfr. SS.UU., sent. 17.01.2007, n. 875 (2); Cass. SS.UU., ord. n. 14701/2006; SS.UU, ord. 31 gennaio 2006, n. 2053). In quest’ultima sentenza e’ stata riconosciuta la possibilità di ricorrere dinanzi al G.O. avverso gli atti di preavviso di fermo veicoli al fine di ottenere con la massima celerità la sospensione della procedura sanzionatoria), mentre i giudici amministrativi hanno stabilito che il fermo amministrativo è equiparabile ad un “atto autoritativo discrezionale” che in quanto tale rientra nella giurisdizione dell’autorità amministrativa (Cfr. Cons. Stato ord. n. 2032/06 e ord. n. 4581/06). La giurisprudenza, al fine di dirimere detto contrasto, si è pronunciata a sezioni unite stabilendo che la giurisdizione è del giudice ordinario (Cass. SS.U. n. 2053/2006).

 

          Nel caso portato al vaglio della Suprema Corte la controversia concernente l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo instaurata dinanzi al giudice di pace che provvedeva a sospendere detta sanzione il contribuente, spingeva il contribuente, attesa la contestazione sull’impugnabilità del medesimo istituto, a proporre ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione  dinanzi alle sezioni unite.

          I giudici di legittimità, richiamando un precedente orientamento delle stesse sezioni unite (Cfr. Ord. n. 14831 del 2008), hanno ribadito il principio di diritto secondo cui il giudice tributario dinanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati è tenuto ad accertare quale sia l’effettiva natura (tributaria o non tributaria) dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione trattenendo nel primo caso la causa presso di se oppure rimettendo, nel secondo caso, la causa dinanzi al giudice ordinario.

 

          Nel rilevare che nel caso di specie si verteva sicuramente di materia tributaria essendo l’atto impugnato relativo ad una pretesa di contributi consortili (Cfr. Cass. SS.UU., n. 10703 del 2005), la suprema Corte ha rilevato che nonostante l’azione fosse stata introdotta  anteriormente all’entrata in vigore della modifica apportata al citato art. 19 D lgs n. 546 del 1992 e che l’atto impugnato sia costituito dal preavviso e non da un già eseguito fermo amministrativo, ciò esclude che la giurisdizione su detto istituto spetti al giudice ordinario, essendo  intervenuta la chiara volontà del legislatore di escludere il fermo di beni mobili  registrati dall’ambito dell’espropriazione forzata (3).

          Tali conclusioni confermano il quadro normativo delineato dall’art. 35, comma 26-quinquies, del d.l. n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006 il quale ha previsto l’inserimento tra gli atti impugnabili anche del  fermo  di  beni  mobili  registrati  di  cui  all’articolo 86 del D.P.R n. 602 del 1973, e successive modificazioni che escluderebbe di fatto la giurisdizione del giudice ordinario sulla materia in esame.

 

          Il legislatore, quindi, con l’emanazione del predetto art. 35 ha inteso realizzare un ampliamento della giurisdizione delle Commissioni tributarie e che il fermo amministrativo, pur azionato per crediti di natura non strettamente fiscale,  presenta quei caratteri di inerenza e di connessione con la materia tributaria che ne giustificano l’appartenenza alla giurisdizione tributaria (4).

          La stessa giurisprudenza della Corte Costituzionale (ord. n. 161 del 18  maggio 2007) e della Suprema Corte (Cass, SS.UU., n. 8954 del 16 aprile 2007), si sono pronunciati limitando la giurisdizione delle Commissioni tributarie ai fermi amministrativi azionati per crediti di natura  tributaria e che, anzi, tale silenzio fa ritenere che la competenza delle predette debba ritenersi operante per ogni fermo amministrativo a prescindere dalla natura dei crediti azionati.

 

          Circa la natura del preavviso di fermo, è stato affermato che lo stesso è in sostanza l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a conoscenza dell’esistenza nei suoi confronti della procedurali fermo amministrativo dell’autoveicolo 8Cfr. nota n. 57413 del 9 aprile 2003). Esso rappresenta l’atto diretto ad assicurare  una ampia tutela del contribuente che di quel provvedimento è il destinatario, svolgendo una funzione analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale e come tale non può non essere considerato un atto impugnabile.

         

          Il fatto che il preavviso non sia ricompreso nell’elenco degli atti impugnabili espressamente previsti dall’art. 19  d. lgs n. 546 del 1992 non rappresenta un ostacolo atteso che detta elencazione va interpretata in modo estensivo, nel rispetto delle norma costituzionali (artt. 24 e 53 Cost) e di buon andamento della p.a. (art. 97 Cost).

          La suprema Corte ha affermato in conclusione che il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86 del Dpr n. 602 del 1973 che riguardi una pretesa tributaria è impugnabile dinanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale, in una prospettiva di tutela del diritto e del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza dello stesso contribuente una pretesa tributaria rispetto alla quale ex art. 100 Cpc l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità di detta pretesa.

         

Enzo Di Giacomo

13 Giugno 2009


NOTE

 

(1) CTP Pisa 7 novembre 2008, n. 180. In materia di fermo amministrativo dei beni mobili registrati ex Dpr. n.602/73, rientrano nella giurisdizione delle CT quelle contestazioni relative alla legittimità formale e sostanziale dell’atto, anche se esso sia stato disposto in relazione a debiti no tributari (sanzioni per violazioni al codice della strada).

(2) Con tale sentenza i giudici di legittimità, uniformandosi alle ordinanze n.ri 2053 e 14701 del 2006 delle sezioni unite, hanno affermato che il provvedimento di fermo è un atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito dell’amministrazione, per cui la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si deve realizzare dinanzi al giudice ordinario con le forme dell’ opposizione all’ esecuzione e agli atti esecutivi (art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973). Tale orientamento è condiviso dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato, Sez. V, n. 4689/05).

Cfr. CTP, sez. ottava, n. 246/07 del 13 giugno 2007. Il giudice tributario è competente ai fini dell’impugnazione del mero “preavviso” di fermo amministrativo, atteso che con esso non si adotta alcun concreto provvedimento e che l’elencazione degli atti impugnati di cui all’art. 19 del D Lgs n. 546 del 1992 non è tassativa.

 

(3) Cass. ord. n. 14831 del 2008.

(4) CTP Roma 13 giugno 2007, n. 246. Il preavviso di fermo amministrativo – anche se non ha natura di concreto provvedimento e non è ricompreso tra gli atti impugnabili di cui all’art. 19 del D.Lgs n. 546/92 -, incide negativamente sul debitore ledendo la propria posizione e l’elencazione di cui all’art. 19 d lgs , come affermato dAi giudici di legittimità, è da considerarsi non esaustiva e tassativa degli atti impugnabili tanto da ritenere impugnabile un avviso bonario, atto assimilabile al fermo amministrativo.

In tema di nullità dell’atto di preavviso Cfr. CTP Torino 10 gennaio 2009, n. 20.


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