Il metodo normalizzato è applicabile anche alla TARSU


          I criteri contenuti nel c.d. “metodo normalizzato”, introdotto con il D.P.R. 158/1999, seppure dettati per consentire la concreta applicazione della TARIFFA di cui al D. Lgs. 22/1997, possono utilmente essere applicati anche alla TARSU, ove tale sistema persegua lo scopo di stabilire il metodo di calcolo dell’aliquota tariffaria e inneschi “un’accelerazione nel processo di copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani da parte dei contribuenti”. A tali conclusioni è pervenuto il Consiglio di Stato con la decisione n. 750 dep. Il 10 febbraio 2009, preferendo tale criterio rispetto a quello “tradizionale”, basato sull’estensione delle superfici e sull’attitudine delle stesse a produrre rifiuti.


 


          Per meglio comprendere l’importanza del  pronunciamento non è fuor di luogo ricordare che, in regime di TARSU, il gettito complessivo della tassa non può superare il costo di esercizio del servizio, ne’ può essere inferiore, a seconda dei casi, alle seguenti misure: a) 100% (copertura integrale) per gli enti  in dichiarato stato di dissesto finanziario; b) 70% per gli enti soggetti a controllo perché in situazioni strutturalmente  deficitarie; c) 50% per tutti gli altri enti.   Il costo di esercizio del servizio  è comprensivo delle spese di acquisto di beni e servizi, degli oneri diretti ed indiretti, compresi i costi del personale, nonché delle quote di ammortamento, calcolate a mente dell’art. 67 del  DPR n. 917/1986.


 


          Per rispettare appieno la natura di ‘tassa’ e restare aderenti ai principi contenuti negli artt. 58 e 61 del D. Lgs. n. 507/1993, fra le componenti negative  non dovrebbe figurare il costo per lo spazzamento dei rifiuti esterni, trattandosi di costo afferente un servizio indivisibile; tuttavia, dapprima in via transitoria e poi in modo permanente, il legislatore ha consentito di determinare il costo del servizio deducendo anche una parte di tale costo (compresa fra il 5% ed il 15% (1). Dal 1998, infine, i Comuni – in deroga a quanto previsto dal comma 3 bis dell’art. 61 e con apposito provvedimento consiliare – possono considerare interamente tale voce, quale componente del costo del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti (2). Restano escluse, invece, le spese generali e specifiche di gestione del tributo e devono essere scomputati i proventi ottenuti dalla raccolta differenziata.


L’ente locale, nel deliberare le tariffe del tributo, deve ovviamente tendere verso il pareggio e, del resto, tale obiettivo è esplicitamente previsto nel passaggio alla TAIFFA prevista dall’art. 49 del D. Lgs. n. 22/1997.  Il gettito complessivo del tributo deve essere calcolato sommando anche le entrate ‘figurative’ corrispondenti all’importo delle agevolazioni ed esenzioni concesse,  alle quali corrispondono parte delle voci di spesa, necessarie allo svolgimento del servizio.  Tale bilanciamento fra gettito e costo del servizio  caratterizza in modo particolare la TARSU e condiziona fortemente l’attività del Comune il quale, da un lato deve tendere ad evitare l’aumento dei costi non coperti dal gettito ma, nello stesso tempo, deve evitare l’eventuale formazione di eccedenze di gettito,  che sarebbero illegittimamente acquisite e determinerebbero nell’ente locale l’obbligo di restituzione ai contribuenti.


 


          Diversamente da quanto previsto in materia di TARSU, la TARIFFA, introdotta dall’art. 49 del D. Lgs. 22/1997,   ha una struttura “binomia” essendo composta da due parti:



  • la parte fissa, denominata dal  decreto ‘tariffa di riferimento’, che costituisce la base per la determinazione della tariffa vera e propria e, nel tempo, permette di orientare e graduare gli adeguamenti. Essa si articola per fasce di utenza (domestiche e non domestiche) e fasce territoriali (zone centrali, semiperiferiche, periferiche etc…) ed è determinata sulla base del ‘metodo normalizzato’, approvato con DPR n. 158/1999;

  • la parte variabile, invece, che viene  determinata da ciascun Comune sulla base della quantità dei rifiuti conferiti dagli utenti e sull’entità dei costi del servizio, in modo che sia assicurata la piena copertura delle spese di esercizio e di investimento.


          In tal modo, la gestione dei rifiuti non dovrebbe più configurarsi come attività strutturalmente in perdita, bensì produttiva di utili, reinvestibili nel miglioramento del servizio.  Su tale ultimo aspetto,  il punto 1, all. 1, del DPR n. 158/1999 prevede – come già per la TARSU – l’equazione perfetta fra  le entrate tariffarie globali  ed i costi del servizio, sia gestionali che d’uso del capitale impiegato: pertanto, anche per la Tariffa vige il principio di pareggio fra gettito e costo del servizio.  Tuttavia, i costi considerati rilevanti per la TARIFFA sono maggiori rispetto alla TARSU, comprendendo anche le spese di gestione del tributo e, soprattutto, il costo integrale della raccolta e smaltimento dei rifiuti esterni, nonché dei rifiuti provenienti da altri servizi di interesse collettivo (rifiuti ‘verdi’ e rifiuti cimiteriali).


 


          Ciò premesso, osserviamo che l’art. 65 del D. Lgs. 507/1993 configura due modalità di commisurazione della tassa e precisamente:



  • in base alla quantità e qualità media ordinaria per unità di superficie imponibile dei rifiuti urbani ed equiparati, producibili nei locali e nelle aree in relazione all’uso cui gli stessi sono destinati, nonché al costo dello smaltimento (c.d. criterio “medio-ordinario”);

  • per i Comuni con popolazione inferiore a 35.000 abitanti, tali enti possono optare per una commisurazione della tassa in base alla quantità e qualità dei rifiuti effettivamente prodotti ed al costo per lo smaltimento (c.d. criterio “effettivo”).


            Mentre l’applicazione del criterio “effettivo” è stata del tutto residuale, il comma 2 dell’art. 65 prevede che “Le tariffe per ogni categoria o sottocategoria  omogenea sono determinate dal comune, secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, moltiplicando il costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l’anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti”. Il legislatore, dunque, correla l’ammontare della tassa dovuta dagli utenti all’attitudine delle superfici a produrre rifiuti, senza tuttavia indicare una metodologia per determinarne esattamente il computo.


 


          Diversamente, l’art. 49, comma 5, del D. Lgs. n. 22/1997 che ha introdotto la TARIFFA,  rinviava ad apposito decreto ministeriale l’adozione di un criterio che definisse le componenti di costo e consentisse di determinare la tariffa di riferimento: tale regolamento è stato approvato con  DPR 27 aprile 1999, n. 158 che ha introdotto il c.d. “metodo normalizzato”. Il regolamento prevede anche disposizioni transitorie per garantire la graduale applicazione del metodo e della tariffa, nell’intento di graduare l’obiettivo del raggiungimento dell’integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti da parte dei Comuni. Il decreto detta due principi fondamentali in tema di tariffa di riferimento, la quale deve coprire tutti i costi del servizio di gestione dei rifiuti e deve rispettare il principio di equivalenza dettato dal punto 1 dell’allegato 1. In pratica, individuati e quantificati tutti i costi afferenti il servizio,  il totale delle entrate  tariffarie deve essere pari alla somma dei costi comuni e di gestione dell’anno precedente e dei costi d’uso del capitale relativi all’anno di riferimento, anche tenendo conto dell’inflazione programmata per l’anno di riferimento.


 


          Tornando alla decisione in commento, il Consiglio di Stato assolve  senza incertezze il Comune appellato,  osservando che non coglie nel segno il motivo di gravame riguardante l’illegittimo riferimento al D.P.R. n. 158/1999, utilizzato dall’ente locale per determinare (e motivare) l’aumento dell’aliquota della tassa rifiuti.


          Facendo riferimento all’art. 65, c. 2, del D. Lgs. 507/1993 che stabilisce i criteri cui devono fare riferimento – in regime di TARSU – la determinazione delle aliquote ed ai principi del “metodo normalizzato”, i giudici di Palazzo Spada  ritengono che  dal coacervo di tali norme si ricava che, come correttamente rimarcato dal primo giudice, il D.P.R.  27 aprile 1999, n. 158 non fissa solo un metodo per la determinazione della quantità e qualità di rifiuti solidi urbani prodotti per categorie di utenza, ma persegua anche lo scopo di stabilire il metodo sulla base del quale gli Enti locali devono calcolare la tariffa stessa per classi di utenza…”. Infatti “il previsto passaggio graduale dal regime di tassa a quello di tariffa, non impedisce in definitiva che il metodo per il calcolo dell’aliquota tariffaria non possa essere applicato anche prima di tale scadenza per il calcolo della tassa sullo smaltimento dei rifiuti. E tanto specie ove tale sistema inneschi un’accelerazione nel processo di copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti da parte dei contribuenti”.


          Pertanto, i giudici concludono ritenendo che la scelta operata dal Comune costituisce “esercizio non irragionevole della discrezionalità che la legislazione fin qui rammentata riserva all’amministrazione in sede di graduazione ed eventuale accelerazione del processo di copertura del costo del servizio”.


 


          E’ interessante ricordare che la possibilità di poter utilizzare i   coefficienti   ministeriali   di  produttività  dei  rifiuti stabiliti dal  DPR n. 158/1999 per la determinazione della tariffa di riferimento della TARSU era già stata avallata dal TAR Emilia Romagna (sentenza n. 934 del 15/11/2001), con l’unico limite di raccordarli  con il contesto normativo (D. Lgs. n. 507 del 1993) e con la realtà  in cui si inseriscono.      


          Verso le medesime conclusioni conducono anche le  istruzioni ministeriali contenute nella circ. n. 25/2000 nella quale l’Amministrazione finanziaria, dopo aver chiarito che “Ferma restando la vigenza della tassa secondo i periodi temporali previsti dal regime  transitorio di cui sopra, va precisato che, a norma del comma 1-bis, aggiunto all’art. 49 del D.lgs. n. 22/97 dall’art. 33, comma 2, della legge finanziaria, rimane comunque salva la facoltà dei comuni di deliberare l’introduzione sperimentale della “tariffa Ronchi”, evidenzia chiaramente che il principio contenuto nell’art. 65 del D. Lgs. 507/1993 “risulta sostanzialmente coerente con l’utilizzazione dei criteri dettati dal metodo normalizzato per la determinazione della tariffa della tassa”.


 


          L’intervento del Consiglio di Stato è interessante soprattutto ove si consideri che l’art. 5 del D. Lgs. 208/2008, in vigore dal 31 dicembre 2008, impone ai Comuni anche per l’anno 2009 (fino al 30 giugno 2009)  di continuare nel sistema di gestione dei rifiuti utilizzato nell’anno precedente (TARSU o Tariffa che sia), senza poter utilizzare le norme, non ancora pienamente operative, introdotte dal Testo unico sull’ambiente, approvato con il D.Lgs. 152/2006. L’attuale proroga del “blocco” si aggiunge  alle precedenti, iniziate con la finanziaria 2007 (art. 1, comma 184, legge 296/2006) e proseguite con l’art. 1, comma 166, della legge 244/2007 (finanziaria 2008), in conseguenza della mancata attuazione della nuova  tariffa sui rifiuti, istituita con l’art. 238 del D. Lgs. 152/2006.


          In tale situazione di “impasse”, la possibilità di poter comunque modificare le aliquote della TARSU non già sulla base di criteri empirici ed approssimativi (quali quelli basati sull’estensione della superficie e sulla tipologia dell’immobile) quanto piuttosto sull’”attitudine” delle superfici a produrre rifiuti (e, quindi, con un collegamento diretto, fra l’altro, alla composizione del nucleo familiare ed alla realtà territoriale del Comune),  costituisce un indubbio vantaggio per l’ente locale con benefici effetti a cascata per i cittadini. 


 


Valeria Fusconi   


11 Maggio 2009








NOTE


(1) Art. 79, comma 5, D. Lgs. 507/1993


(2) Art. 31, comma 23, legge n. 448/1998. Inoltre, il combinato disposto dell’art. 53, comma 17, legge 388/2000 (finanziaria 2001) e dell’art. 1, comma 7, del D.L. 392/2000 consente ai Comuni di includere nel costo del servizio da coprire con il gettito TARSU anche la spesa per lo spazzamento delle strade, per intero o in parte.


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