La circolare di programma 2009 (II parte)


Come abbiamo già avuto modo di vedere, con circolare n. 13/E del 9 aprile 2009 la Direzione centrale accertamento dell’Agenzia delle Entrate ha fornito gli indirizzi operativi in ordine all’attività di prevenzione e contrasto dell’evasione per il corrente anno.


 


ATTIVITÀ IN MATERIA DI ANTIFRODE


 


          Il fenomeno delle frodi e l’esigenza di attaccarlo è sentita sia a livello interno che europeo.


          Soprattutto il pericoloso fenomeno delle frodi,  soprattutto quelle in materia di IVA arreca gravi pregiudizi sia al bilancio dell’Unione Europea che a quello  degli Stati membri, comportando anche violazioni del principio di tassazione  equa e trasparente e distorsioni della concorrenza che influenzano il funzionamento del mercato comune.


          Il Parlamento Europeo, con una risoluzione del 2 settembre 2008, ha predisposto una strategia coordinata in ambito comunitario per conseguire risultati in materia di lotta alle frodi fiscali e, in particolare, è  stata ribadita la necessità di un’azione comune con la conseguente  individuazione di settori in cui  sia  la  legislazione  comunitaria  sia  la  cooperazione amministrativa tra gli Stati membri possano essere  chiamate  in  causa,  al fine di pervenire ad una sensibile riduzione delle frodi fiscali. 


 


          La lotta alle frodi riveste dunque una rilevanza sopranazionale ed  un’importanza interna strategica per ciascuno  Stato, come confermato  dalla  recente, specifica previsione normativa (art. 83, commi 5, 6 e 7 del decreto-legge n. 112 del  2008) che mira a rendere più efficace la prevenzione  e  la repressione dei fenomeni di frode in materia di IVA nazionale e comunitaria.


          Detta norma stabilisce che l’Agenzia delle Entrate, l’Agenzia delle Dogane e la Guardia  di  Finanza  debbono incrementare  la  capacità operativa destinata a queste attività, anche orientando appositamente loro funzioni o strutture, al fine di assicurare:


* l’analisi dei fenomeni  e  l’individuazione  di  specifici  ambiti  di indagine;


* la definizione di apposite metodologie di contrasto;


* la realizzazione di specifici piani di  prevenzione  e  contrasto  dei fenomeni medesimi;


* il monitoraggio dell’efficacia delle azioni poste in essere.


 


          Evidenzia la circolare n. 13/2008 che “già dal novembre 2008, a livello centrale, è pertanto attiva un’apposita Cabina di Regia  Operativa  impegnata  nel  dare concreta attuazione alle suddette previsioni normative, anche attraverso l’individuazione di ambiti di azione in relazione ai quali predisporre piani di  intervento mirati in cui coinvolgere le rispettive strutture operative. A questo  proposito, si evidenzia che alla importante collaborazione realizzata a livello  centrale deve necessariamente corrispondere un’adeguata sinergia  a livello  locale, nell’ambito  dei  tavoli  tecnici  regionali”.  


          Ai fini del necessario coordinamento vengono richiamate le indicazioni contenute nella circolare n. 48/E del 2005 (Azione di contrasto alle frodi all’IVA intracomunitaria – Concerto tra Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane  e  Guardia  di  finanza).


 


          Il  nuovo assetto mira a rafforzare l’impegno dell’Agenzia nella lotta alle frodi mediante la creazione di strutture dedicate a questo tipo di attività, anche nell’intento di migliorare la conoscenza dei fenomeni e di sviluppare un’adeguata sensibilità investigativa ed operativa. In particolare, il nuovo assetto derivato dalla recente riorganizzazione prevede:


* l’istituzione di uno specifico Ufficio Centrale antifrode con  compiti di analisi e definizione delle strategie e metodologie operative, nonché operativi connessi  all’espletamento  diretto  di  indagini  di  particolare complessità e diffusione  sul  territorio. L’Ufficio Centrale opererà in sinergia con le strutture territoriali impegnate nella lotta alle  frodi  in modo da garantire coerenza d’azione;


* l’istituzione in nove Direzioni Regionali di uno specifico Ufficio Antifrode  Regionale che avrà compiti pressoché  analoghi  a  quelli dell’Ufficio Centrale al quale fornirà supporto per l’analisi dei fenomeni e collaborazione relativamente  alle  indagini  su  fenomeni  significativi  a livello nazionale;


* l’attribuzione del compito di svolgere indagini fiscali su fenomeni di frode significativi a livello  regionale  agli  Uffici  Controlli  fiscali presenti nelle Direzioni  Regionali  per  le  quali  non  è  stata  prevista l’istituzione di uno specifico Ufficio Antifrode. In particolare,  per  le Direzioni Regionali  del  Molise  e  della  Valle  d’Aosta, nonché  per  le Direzioni Provinciali di Trento e  di  Bolzano  l’Ufficio  Controllo  ha  il compito di svolgere indagini fiscali su fenomeni di  frode  significativi  a livello, rispettivamente, regionale e provinciale.


 


La concentrazione delle attività  di  contrasto  alle  frodi  in  ambito regionale ha lo scopo di favorire un’adeguata individuazione  dei  fenomeni nella loro interezza, evitando analisi o interventi parziali che, come tali, potrebbero fornire  un  quadro  insufficiente  sia  per  quanto  concerne  i soggetti coinvolti che le violazioni dagli stessi commesse, così da  rendere l’attività di controllo  incompleta  o  non  adeguatamente  motivata  e,  di conseguenza,  parziale  o  incerto  il  recupero  delle  imposte   evase   o indebitamente rimborsate.


          Osserva la circolare di programma che il nuovo assetto organizzativo, che ha  rafforzato notevolmente  quello già attuato negli anni precedenti, risponde all’esigenza, sempre più sentita, di contrastare fenomeni pericolosi e insidiosi, come le frodi,  con strutture e metodi investigativi adeguati alle caratteristiche dei  fenomeni indagati. In tale contesto, gli  Uffici  locali,  sebbene  non  direttamente coinvolti nella specifica attività, resteranno comunque  degli  importanti “sensori”  per  la  individuazione  di  elementi di rischio o spunti investigativi (si pensi ad esempio ad eventuali input che possano emergere nell’attività di analisi del rischio per il rilascio delle partite IVA, nei controlli svolti per  conto  di  Stati  esteri, o anche nell’attività di gestione della Banca dati Motorizzazione) e  potranno essere inoltre i destinatari di segnalazioni qualificate da parte dell’Ufficio Centrale o da parte degli Uffici Regionali Antifrode o degli Uffici Controlli fiscali.


 


          L’attività 2009 dovrà essere orientata a:



  • garantire il monitoraggio ed il coordinamento dell’attività di analisi di  rischio  nel rilascio della partita IVA da parte degli uffici periferici;

  • acquisire una sempre più  marcata conoscenza del territorio e dei settori a rischio individuando eventuali ambiti di azione;

  • sviluppare gli spunti di indagine emersi nel corso del 2008;

  • completare le indagini connesse ai progetti attivati negli  anni precedenti e non ancora ultimati.


          Rimane costante l’interesse verso possibili fenomeni di frode nel settore del commercio di veicoli di provenienza intracomunitaria e anche nei settori che hanno ad oggetto i beni individuati con  il  D.M.  22  dicembre 2005.


          L’attività di controllo punta, pure, ad intercettare potenziali situazioni di  rischio presenti nel campo immobiliare e finanziario le  quali,  data  la  rilevanza degli importi in gioco, possono presentare profili di pericolosità  maggiori di altre, anche in relazione a rilevanti  importi chiesti  indebitamente  a rimborso.


          Particolare attenzione sarà prestata a situazioni di frode connesse a fittizi trasferimenti di  sede all’estero,  effettuati  essenzialmente  con l’intento di non far fronte a debiti erariali, sovente di rilevante entità.


 


          Inoltre, un aspetto degno di attenzione è l’impegno che sarà profuso dagli uffici per l’individuazione di compensazioni effettuate  mediante l’utilizzo di crediti inesistenti, soprattutto se di importo rilevante e se effettuate da soggetti che presentano sintomatologie di rischio classiche (ad esempio società che non presentano  dichiarazione  o  per  le  quali  la legale rappresentanza e/o l’assetto societario sono riconducibili a persone fisiche coinvolte in precedenti frodi o comunque nullatenenti o con  redditi irrisori).


 


ATTIVITÀ A PROIEZIONE INTERNAZIONALE


 


          Il  miglioramento della prevenzione e contrasto dell’evasione e dell’elusione verrà perseguito anche con l’incremento, già nel corrente anno, della proiezione a livello internazionale del controllo fiscale.


          Nell’ambito del nuovo assetto organizzativo, i predetti  obiettivi dovranno  essere realizzati mediante le attività di:



  • scambio di informazioni;

  • presenza di funzionari e controlli simultanei bilaterali/multilaterali;

  • assistenza alla notifica degli atti.


          L’esaustivo e tempestivo scambio di informazioni con le Amministrazioni estere è un fattore talvolta  determinante  per  il  conseguimento  dei  risultati.


          Pertanto, qualora operazioni, transazioni, rapporti sospetti siano stati posti in essere da operatori nazionali  direttamente o indirettamente con soggetti esteri,  al  fine di ottenere le  informazioni che si  rendano effettivamente necessarie alle indagini in corso potrà  essere attivata la cooperazione internazionale attraverso l’Ufficio Scambio di informazioni, secondo  le   previste   modalità e utilizzando le   basi giuridiche internazionalmente vigenti (Direttiva 77/799/CEE e Convenzioni  contro  le doppie imposizioni nel settore delle imposte dirette; Regolamento  CE 1798/2003 in ambito IVA).


 


          La circolare fa riferimento, ad esempio, alle fattispecie di frodi IVA-intracomunitaria, alla manipolazione di elementi positivi/negativi di reddito allo scopo di alterare la base imponibile, allo strumentale e fittizio trasferimento all’estero della residenza fiscale, alla creazione di catene partecipative al solo  scopo di occultare  l’identità  di  soggetti residenti, effettivi beneficiari del reddito.


          Inoltre, sia nel settore delle imposte dirette che in quello dell’IVA, lo strumento  dello scambio spontaneo di informazioni consente di far pervenire alle autorità fiscali estere elementi conoscitivi  sui  rapporti intercorsi tra soggetti non residenti e i  contribuenti  nazionali, laddove emerga in sede di controllo su questi ultimi, soprattutto per le dimensioni economiche delle operazioni effettuate, un qualche interesse per le autorità estere alle quali inviare le informazioni.


          Gli Uffici, inoltre, possono  avvalersi, ove ne ravvisino la convenienza, di due ulteriori  strumenti:  la collaborazione tra funzionari e i controlli simultanei.


          L’istituto della “collaborazione” consente che le autorità  fiscali  di due Stati membri dell’Unione europea possano accordarsi per autorizzare la presenza di funzionari dell’amministrazione fiscale di uno dei due Stati nel territorio dell’altro Stato. Tanto è previsto sia  dalla  Direttiva  imposte dirette che dal Regolamento IVA, sopra richiamati.


          Nel caso, poi, in cui gli Uffici rilevino la necessità di improntare  la collaborazione alla effettuazione contestuale di una verifica, in ragione di un interesse comune o complementare con l’altro Stato membro,  essi  possono richiedere l’attivazione di un “controllo  simultaneo”. 


          La possibilità di effettuare controlli simultanei è altresì prevista dalla Convenzione di Strasburgo del 25 gennaio 1998, cui finora  hanno aderito sia Stati membri dell’Unione europea sia Stati extra UE, nonché da una serie di accordi bilaterali ad  hoc stipulati dall’Italia  con  Stati, europei e non, partner delle Convenzioni contro le doppie  imposizioni. 


          La cooperazione tra le amministrazioni fiscali include la possibilità di chiedere la notifica di  atti  di accertamento, emessi nei  confronti  di soggetti non residenti o di contribuenti italiani che abbiano mosso la propria residenza verso Stati membri dell’Unione europea, ai sensi della Direttiva 77/799/CEE e del Regolamento CE 1798/2003.


 


ATTIVITÀ RELATIVE AD ALTRI TRIBUTI INDIRETTI DIVERSI DALL’IVA


 


          Il presidio degli adempimenti in  materia di imposte di  registro, ipotecaria e catastale e dell’imposta sulle successioni e donazioni  verrà garantito, come di consueto, mediante attività di controllo “formale” degli atti e delle dichiarazioni e dalle attività di accertamento  da  indirizzare sulle posizioni a specifico rischio di evasione.


          Per le attività di controllo “formale” la circolare n. 13/2009 segnala l’importante novità normativa, in corso di definitiva  approvazione,  destinata  ad  incidere sensibilmente  sulla tradizionale  operatività  dell’Agenzia  nei  comparti impositivi in discorso.


 


          L’art. 7 del decreto-legge 10 febbraio 2009 n. 5, in corso di conversione, che introduce una disposizione diretta a rendere più proficua l’attività di controllo  sulla sussistenza dei presupposti per la fruizione delle agevolazioni previste in materia di imposte di registro, ipotecaria e catastale e dell’imposta sulle successioni e donazioni. In  particolare, la norma prevede che il  controllo andrà eseguito prioritariamente con riguardo alle posizioni individuate in base a criteri selettivi da approvare con atto del direttore dell’Agenzia delle Entrate, i quali devono tener conto di specifiche analisi di  rischio  circa l’indebito utilizzo delle agevolazioni medesime.


          Tuttavia, in  attesa della definitiva approvazione della  nuova  norma  e  dei provvedimenti attuativi, l’attività di controllo formale degli atti iscritti nel campione unico va, come per il passato, indirizzata secondo l’ordine di priorità imposto dai termini di decadenza dell’azione di accertamento e la rilevanza del rischio di abuso del vantaggio fiscale individuato a livello locale.


          Per quanto attiene alle attività di accertamento, vengono confermati gli indirizzi forniti nel corso del 2008 con riferimento ai controlli degli atti di cessione  e conferimento di terreni  edificabili  nonché  di  cessione d’azienda.  Ai  fini  della selezione dei suddetti atti, gli Uffici utilizzeranno le liste predisposte centralmente, avendo  cura  di  riservare l’avvio dell’istruttoria accertativa sugli atti che presentino uno specifico e rilevante rischio di evasione. Proseguirà,  inoltre,  l’esame delle posizioni interessate dall’omessa registrazione di contratti  di locazione, utilizzando, ai fini della selezione, le apposite applicazioni  informatiche di supporto.


 


ATTIVITÀ IN MATERIA DI RISCOSSIONE


          Un ruolo  a    stante, nella complessiva azione di prevenzione  e contrasto dell’evasione, rivestono gli adempimenti correlati alla tutela della pretesa erariale derivante dalla complessiva attività di controllo.


Gli Uffici pertanto procederanno:


* all’immediata iscrizione a ruolo a seguito della definitività degli atti di accertamento e all’iscrizione a ruolo a titolo provvisorio  in  base ad accertamenti non definitivi;


*  all’immediato  conferimento  del  visto  di  esecutorietà  sui  ruoli conseguenti alla liquidazione  automatica  ed  al  controllo  formale  delle dichiarazioni;


* al sistematico e tempestivo controllo delle partite formate, qualora non  comprese nei  ruoli  al  visto,  per  rimuovere  le  cause  che  hanno determinato lo scarto;


*  alla  verifica  della  eventuale sussistenza  dei  presupposti che impongono il ricorso a ruoli straordinari,  provvedendo quindi, in caso positivo, all’immediata iscrizione degli interi importi risultanti dagli accertamenti, anche se non definitivi, nonché degli importi risultanti dalla liquidazione e dal controllo formale delle dichiarazioni.


 


          Viene ribadito il ricorso allo strumento  delle  misure cautelari di cui all’art. 22 del decreto legislativo n. 472 del 1997, come recentemente modificato  dal  decreto-legge  n. 185  del  2008. Le novità introdotte mirano infatti a fornire un nuovo impulso all’utilizzo  di  tali, talvolta decisivi strumenti di tutela del credito erariale, per il contrasto dei più  rilevanti  fenomeni  di  evasione  nella  fase  della  riscossione, mediante  la  previsione  espressa della  possibilità  di  utilizzare  gli strumenti medesimi non solo per le somme dovute a  titolo di sanzione, ma anche con riguardo alle somme dovute per il pagamento dei tributi e dei relativi interessi.


 


          L’adozione delle dette  misure cautelari, da riservare evidentemente ai casi di non scarsa rilevanza, si  fonda  sulla concorrente sussistenza dei due  requisiti  del  fumus  boni  iuris  e del periculum in mora.


          La circolare n. 13/2009, nel richiamare le direttive impartite con circolari n. 180/E del 1998 e n. 66/E del 2001, ritiene di sottolineare come il secondo  requisito sussiste qualora una pluralità di elementi convergenti inducono a ritenere reale il rischio di mancato pagamento e di comportamenti del contribuente volti a sottrarre i beni di  cui  dispone  ad eventuali azioni esecutive.


          Gli Uffici, pertanto, devono attivarsi, sia per l’emissione dei ruoli straordinari che per l’adozione delle misure cautelari, tutte le volte in cui  risulti  probabile che in  futuro  il  debitore (contribuente e/o trasgressore) possa disfarsi dei propri beni, soprattutto nei casi in cui i beni stessi appaiano già inadeguati a soddisfare  compiutamente  la  pretesa erariale.


          La valutazione circa la ricorrenza dei presupposti per l’adozione dei predetti strumenti deve essere dagli Uffici operata sin dal momento della eventuale ricezione dei processi verbali di constatazione, soprattutto se riferiti a più periodi d’imposta ed anche  se non inseriti nel piano annuale dei controlli, tenendo  altresì  conto dei tempi tecnici necessari affinché, dopo l’iscrizione a ruolo, venga constatata la morosità del debitore e vengano poi intraprese le procedure cautelari ed esecutive di competenza dell’agente della riscossione.


 


          Tra le misure a tutela del credito  erariale, gli Uffici possono altresì ricorrere allo strumento della sospensione dei rimborsi ed alla compensazione di eventuali crediti vantati dal contribuente nei confronti dell’Agenzia, come previsto dall’art. 23, commi 1  e 2,  del decreto legislativo n. 472 del 1997.


          Ove poi non sia applicabile alcuna delle misure cautelari speciali sopra menzionate, gli Uffici potranno utilizzare, in via residuale e ricorrendone i presupposti, l’istituto del fermo  amministrativo.


          Verranno ancora riscontrati i pagamenti  di  tutti  gli  importi che siano  stati rateizzati in  esito  all’applicazione degli istituti di deflazione del contenzioso previsti dal decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218.


 


          Viene richiama, poi, l’attenzione in ordine all’esigenza di  dare  adeguata rilevanza all’attività necessaria al fine  di  addivenire  alle  transazioni fiscali.  La   innovata configurazione dell’istituto consente infatti, ricorrendone i presupposti, di soddisfare i crediti tributari concedendo al debitore la possibilità di pagare  con  una dilazione o anche con una riduzione della pretesa erariale, valendo al  riguardo le precisazioni fornite dalla circolare n. 40/E del 18 aprile 2008 e, da ultimo dalla circolare n. 14/E2009.


          Inoltre, in aderenza a quanto indicato dall’art. 19, comma  4,  del decreto legislativo n. 112 del 1999 (di recente modificato  dall’art. 27, comma 8, del decreto-legge n. 185 del 2008), dopo la consegna dei ruoli  gli Uffici segnaleranno ai competenti  agenti  della  riscossione  ogni  azione, cautelare od esecutiva, che possano ritenere opportuna e non dilazionabile e della quale l’agente, beninteso, non abbia già comunicato l’avvio di propria iniziativa. Nell’effettuare tali segnalazioni  gli  Uffici  indicheranno su quali beni l’agente debba attivarsi e potranno a tal  fine  avvalersi  anche dello strumento delle indagini  finanziarie,  mirate ad individuare la disponibilità di somme e valori mobiliari per  il  concreto  soddisfacimento del credito erariale.


          E’ da rilevare che la circolare n. 13/2009 evidenzia che “le indagini in questione dovranno anche concorrere alla rilevazione, ove sussistenti, dei comportamenti sintomatici della sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte prevista dall’art. 11 del D.Lgs. n. 74 del 2000, con conseguente informativa di reato all’Autorità giudiziaria”.


          Un punto a parte della circolare n. 13/2009 è assegnato all’evasione da riscossione correlata alle indebite compensazioni.


          I dati relativi alle compensazioni effettuate nel triennio 2006-2008 per il pagamento di imposte, contributi e altre somme dovute mediante l’utilizzo di crediti IVA, IRPEG,  IRAP, IRPEF  e  addizionali  regionale  e  comunale all’IRPEF nonché, più in generale,  di  crediti  derivanti  dalla  normativa agevolativa (tra i quali i crediti d’imposta concessi alle imprese), fanno emergere la presenza sempre più rilevante dell’utilizzo di tale  istituto, anche in presenza di crediti  d’imposta  non  indicati  nelle  dichiarazioni presentate  ovvero  relativi  a  periodi  di  formazione  per  i  quali  le dichiarazioni risultano omesse.


 


          Tali comportamenti richiedono un’attenzione particolare nella fase di selezione delle posizioni da sottoporre a controllo, al fine di riscontrare la sussistenza  degli  «importi a credito»  utilizzati  per compensare gli «importi a debito» a seguito dell’analisi  dei  dati  esposti nei modelli di pagamento unificato.


          Al fine di individuare i fenomeni fraudolenti realizzati mediante false  compensazioni, particolare rilievo assumono ben precise anomalie, quali, ad  esempio, la presenza di crediti IVA di importo estremamente rilevante, non giustificato in relazione all’andamento  e/o  alla  tipologia  di  attività  esercitata,   ovvero   di compensazioni operate da parte di  contribuenti  il  cui  specifico  profilo fiscale esclude che possano essere beneficiari di tali crediti.


          Al fine di contrastare i sempre più frequenti abusi nell’utilizzo dell’istituto della compensazione, l’art. 27, commi  da 16 a 20, del decreto-legge n. 185 del  2008 e l’art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 5 del 2009, in corso di  conversione,  hanno introdotto specifiche misure in materia, modificando il regime  sanzionatorio ed i termini applicabili sia per il controllo che per l’azione di  recupero, qualora i crediti utilizzati in compensazione, ai sensi dell’art. 17 del decreto legislativo n. 241 del 1997, risultino inesistenti.


 


Francesco Buetto                


22 Aprile 2009


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