Pianificazione urbanistica e fiscalità immobiliare. Progetti di legge all'esame in Parlamento

         Attualmente presso la Commissione ambiente della Camera dei Deputati è in corso l’esame del progetto di legge che vuole ridefinire i cardini fondamentali per il governo del territorio, contenente anche la delega al Governo per la riforma della fiscalità urbanistica e immobiliare.


         Il progetto di legge deriva dall’unificazione dei precedenti progetti di legge C329 e C438, che, in particolare, quest’ultimo, riproduce il testo del PDL 3860 approvato dalla Camera dei deputati nella XIV legislatura, il cui esame non è stato poi concluso presso l’altro ramo del Parlamento.


 


         Le proposte di legge riguardano principalmente la materia del governo del territorio, assegnata dal terzo comma dell’art. 117 della Costituzione alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle regioni, e consistente nell’”insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e di controllo, dirette a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del territorio”.


 


         Il governo del territorio comprende altresì “l’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie”.


         Sono inoltre disciplinati aspetti relativi alla materia urbanistica ed edilizia, nell’ambito della quale peraltro le proposte fissano sostanzialmente norme di principio e non di dettaglio.


         I provvedimenti considerano il comune l’ente preposto alla pianificazione urbanistica e quindi il soggetto primario titolare delle funzioni di governo del territorio; il piano urbanistico è individuato come lo strumento di disciplina complessiva del territorio comunale.


 


         Sono previsti due stadi di attuazione della pianificazione urbanistica:


·               un piano strutturale privo di efficacia conformativa della proprietà;


·               successivi piani o atti operativi, comunque denominati, volti a disciplinare il regime dei suoli, ai sensi dell’art. 42 della Costituzione.


 


         Alla legge regionale è invece attribuito il compito di disciplinare oltre al contenuto, alla durata e al procedimento di formazione e di approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica e del territorio, le misure di salvaguardia, nonché l’annullamento degli strumenti in contrasto con la normativa urbanistica ed edilizia statale e regionale vigente.


         Lo scopo della presentata pianificazione è individuato nella determinazione della dotazione di attrezzature pubbliche e di servizi di interesse pubblico, collettivo e generale con l’obiettivo di garantire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili, nonché della dotazione delle reti e delle infrastrutture che consentono l’accessibilità alle attrezzature urbane e territoriali e la mobilità dei cittadini e delle merci.


 


         Inoltre è assegnato alla pianificazione il compito di perseguire gli obiettivi della tutela degli insediamenti storici, della promozione della qualità urbana e architettonica delle città, nonché dell’attivazione di processi di rigenerazione urbana.


         La disciplina edilizia e dell’espropriazione è recata dall’articolo 24 del PDL 329.


         Ai sensi del comma 1, l’attività edilizia costituisce parte integrante del processo di trasformazione e di sviluppo del territorio ed è soggetta a titolo abilitativo rilasciato dal comune con l’obbligo di partecipare all’incidenza di tale trasformazione sul territorio e sull’ambiente.


 


         Ai sensi del comma 6 inoltre, l’esproprio può essere disposto, a seguito dell’approvazione del piano operativo di governo del territorio, per l’esecuzione di opere pubbliche, di pubblica utilità o di interesse pubblico.


         Il vincolo dura cinque anni e può essere motivatamente reiterato.


         In tal caso deve essere previsto un indennizzo, determinato ai sensi della legislazione vigente, e che l’articolo 13, comma 3, del PDL 438, fissa nella misura di un terzo dell’ammontare dell’indennità di esproprio, da corrispondere entro sessanta giorni dalla data di reiterazione del vincolo.


 


         Si segnala l’istituzione di un fondo per gli interventi di fiscalità urbanistica, con una dotazione di 10 milioni di euro per l’anno 2008 e di 20 milioni di euro per l’anno 2009. Infine i provvedimenti recano una delega al Governo per la definizione di un regime fiscale speciale per gli interventi in materia urbanistica e per il recupero e la riqualificazione dei centri urbani, nonché per il riordino e l’armonizzazione del regime fiscale urbanistico e immobiliare, prevedendo forme di perequazione o compensazione territoriale a carattere intercomunale, e per l’incentivazione di interventi di rigenerazione urbana, per il miglioramento qualitativo e prestazionale degli edifici e dei relativi tessuti edilizi, con particolare riguardo al risparmio energetico.


 


In particolare: Riforma legge urbanistica del 2005


 


         Il DDL n. 4707, recante “Governo del territorio”, ha inteso riformare la legge urbanistica del 1942 e definire un nuovo impianto legislativo per l’urbanistica e l’edilizia.


 


         Il DDL, all’articolo 1, commi 1 e 3, poneva la finalità di dettare, ai sensi del comma 3 dell’articolo 117 della Costituzione, principi generali in materia di governo del territorio.


         Il provvedimento recava, inoltre, agli articoli da 5 a 11, principi generali nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, cioè in due delle materie ricomprese dal comma 2 dell’articolo 1 nella nozione di governo del territorio.


         Dopo avere attribuito allo Stato, ex art. 2, alcune funzioni amministrative in materia di governo del territorio e all’articolo 3 il potere di mettere in atto interventi speciali volti a fronteggiare determinate situazioni di squilibrio territoriale, la legge individuava quindi all’articolo 4 i principi generali che devono ispirare la condotta dei soggetti istituzionali coinvolti nell’esercizio delle funzioni di governo del territorio.


 


         L’articolo 5 affidava al Comune il ruolo di soggetto che si occupa in via primaria delle funzioni in materia di governo del territorio, affidandogli in particolare il compito di redigere il Piano urbanistico, definito come lo strumento di disciplina complessiva del territorio comunale, analogamente al vecchio Piano regolatore, mentre le Regioni individuano invece i contenuti della pianificazione territoriale, che deve essere recepita e coordinata dal piano urbanistico.


         Lo stesso articolo 5 individuava i contenuti della pianificazione urbanistica, distinguendo tra un piano strutturale e un piano operativo, assegnando al primo una funzione programmatoria e al secondo funzione di conformare la proprietà; prevedendo esplicitamente che in sede di redazione del Piano urbanistico venisse data priorità al recupero, alla ristrutturazione ed all’adeguamento del patrimonio immobiliare esistente.


 


         L’articolo 6, ai commi 1 e 2, prevedeva invece che con il piano urbanistico si sarebbe garantito la presenza di attrezzature e servizi pubblici secondo criteri di dimensionamento fissati dalle Regioni, fissando al successivo comma 3 norme in materia di vincoli preordinati all’esproprio.


         Si tratta di una disposizione di particolare importanza, in quanto si è superato il sistema degli standard urbanistico edilizi fissati dal D.M. 1444/1968 in maniera uniforme per tutte le Regioni.


         Il successivo articolo 7 conteneva norme procedurali per l’adozione degli strumenti urbanistici, prevedendo in particolare al comma 4 che le modifiche proposte nel piano urbanistico agli altri piani territoriali diventassero operative in caso di accettazione da parte degli enti titolari.


 


         L’articolo 8 dettava quindi norme in materia di attuazione del piano urbanistico e in particolare di perequazione; il successivo articolo 9 assegnava, invece, alle Regioni il compito di individuare le misure di salvaguardia che devono essere adottate nelle more dell’approvazione degli atti di contenuto operativo del piano urbanistico.


         L’articolo 10 recava norme in materia di attività edilizia, dando facoltà alle Regioni di individuare le attività di trasformazione del territorio non aventi rilevanti effetti urbanistici e quindi non soggette al rilascio di titolo di abilitazione nonché le categorie di opere per le quali l’interessato potesse presentare denuncia di inizio attività in luogo della domanda di permesso di costruire.


         Il comma 2 prevedeva, inoltre, che alla scadenza del termine previsto per il rilascio del permesso di costruire la domanda si intendesse accolta.


         Si segnala infine l’art. 11 che delegava il Governo a definire un regime speciale per gli interventi di fiscalità urbanistica e per il recupero e la riqualificazione dei centri urbani.


         Tra i principi ed i criteri direttivi della delega si ricorda la previsione di agevolazioni sull’Iva, sulle imposte sui redditi e sulle plusvalenza derivanti da trasferimenti di immobili e di diritti edificatori per l’attuazione del Piano urbanistico.


 


In particolare: la manovra finanziaria del 2006.


 


         La manovra finanziaria del 2006 ha introdotto rilevanti modifiche alla disciplina della tassazione delle compravendite immobiliari:


 


·                    l’imposta di registro si calcola sul valore catastale dell’immobile, ma viene introdotto l’obbligo di dichiarare negli atti anche il valore reale della transazione e le modalità di pagamento.


Qualora il valore reale risulti difforme dalla verità, l’imposta verrà ricalcolata sull’intero ammontare del prezzo.


Era inoltre previsto l’obbligo di indicare negli atti notarili se vi è stato un corrispettivo per l’intermediazione di agenti immobiliari, a quanto ammonta e quale canale di pagamento è stato seguito, nonché i dati identificativi e fiscali degli intermediari.


 


·                    Tutti i trasferimenti immobiliari erano sottoposti ad imposta di registro e quindi esentati dall’Iva, salvo i fabbricati ceduti dai costruttori, ultimati da meno di 5 anni. L’Iva assolta a monte dalle società immobiliari non è più detraibile.


 


·                    Il regime agevolato per le ristrutturazioni edilizie (detrazione Irpef 41%) era subordinato alla condizione che, per le spese sostenute a decorrere dalla entrata in vigore del decreto, nella fattura emessa dal soggetto che eseguiva l’intervento venisse separatamente esposto il costo della manodopera.


 


·                    Si abrogò l’aliquota agevolata dell’1%, ai fini dell’imposta di registro e imposte ipotecarie e catastali in misura fissa, per i trasferimenti di immobili compresi nei piani urbanistici particolareggiati (art. 33, comma 3, legge 23/12/2000, n. 388).


 


·                    Il reddito degli immobili di interesse storico ed artistico era determinato mediante l’applicazione della minore tra le tariffe d’estimo previste per le abitazioni della zona censuaria nella quale era collocato il fabbricato, a condizione che l’immobile fosse destinato ad abitazione dei proprietari e non a negozio, ufficio, magazzino, laboratorio, o altra attività.


 


Restavano valide le agevolazioni per gli immobili di interesse storico e artistico classificati come abitazioni ed effettivamente utilizzati dai proprietari per questo scopo.


 


·                    Si uniformò il trattamento fiscale previsto nel caso di cessioni di immobili acquistati a titolo oneroso a quello in cui l’acquisizione è avvenuta per donazione, a condizione che il periodo di cinque anni che rende imponibile la plusvalenza decorra non dalla data dell’acquisizione a titolo gratuito, ma da quella di acquisto da parte del donante. Anche per il costo iniziale si fa riferimento a quello sostenuto dal donante.


 


·                    Viene soppresso l’obbligo della dichiarazione ICI (restavano le comunicazioni per le agevolazioni); è invece previsto che i contribuenti ICI liquidino l’imposta nella dichiarazione UNICO o 730.


 


Risoluzione 149/E dell’11/04/2008 dell’Agenzia dell’Entrate


 


         È possibile applicare il meccanismo del “prezzo-valore” alla vendita di terreni agricoli che costituiscono pertinenza di un fabbricato abitativo.


         Lo ha chiarito l’Agenzia delle Entrate con la Risoluzione 149/E dell’11/04/2008, in risposta al quesito inviato da un notaio al quale è stato sottoposto un atto relativo alla vendita di un compendio immobiliare composto da un appezzamento di terreno sul quale sorgono una villa padronale e un altro fabbricato ad uso non abitativo.


         Nella compravendita, le parti hanno stabilito un prezzo unico di 1.150.000,00 euro per l’intero complesso e, ai soli fini fiscali, hanno imputato 1.120.000,00 euro ai fabbricati e 30.000,00 euro ai terreni pertinenziali.


 


         Questi ultimi, interamente ricompresi in area “E1 – Zona Agricola”, sono destinati a pertinenza del bene principale e non sono utilizzati per fini agricoli.


         Il notaio chiede all’Agenzia se gli acquirenti, relativamente alla determinazione del prezzo dei fabbricati e dei terreni, possano avvalersi del meccanismo del “prezzo valore” di cui all’art. 1, comma 497, della Legge 266/2005 (Finanziaria 2006), di modo che la base imponibile da liquidare, ai fini dell’imposta di registro, ipotecarie e catastali, in deroga a quanto previsto dall’articolo 43 del Testo Unico dell’imposta di Registro (TUR) di cui al DPR 131/1986, sia costituita, indipendentemente dal corrispettivo pattuito, dal valore degli immobili determinato ai sensi dell’articolo 52, commi 4 e 5, del predetto Testo Unico.


 


         In primo luogo, spiega l’Agenzia, l’art. 1, comma 497, della legge 266/2005, ha espressamente previsto che, in deroga all’articolo 43 del TUR, per le cessioni di immobili ad uso abitativo e relative pertinenze, su richiesta della parte acquirente resa al notaio, la base imponibile ai fini delle imposte di registro, ipotecarie e catastali è costituita dal valore dell’immobile determinato ai sensi dell’articolo 52, commi 4 e 5 del TUR, indipendentemente dal corrispettivo pattuito indicato nell’atto.


 


         Tale disposizione costituisce una deroga alla regola generale in base alla quale, per le compravendite di immobili, la base imponibile é costituita dal valore dei beni e dei diritti dichiarato dalle parti nell’atto e, in mancanza o se superiore, dal corrispettivo pattuito. In deroga a questo principio, l’articolo 52 del TUR, ai commi 4 e 5, consente di indicare, quale base imponibile rilevante ai fini fiscali, il valore catastale dell’immobile trasferito.


         Per quanto concerne il regime fiscale applicabile, ai fini dell’imposta di registro, alle pertinenze, l’Agenzia ricorda che l’articolo 23, comma 3, del TUR, dispone che: “Le pertinenze sono in ogni caso soggette alla disciplina prevista per il bene al cui servizio od ornamento sono destinate”.


 


         A tal riguardo, con la circolare 12/E del 1 marzo 2007, è stato chiarito che alle pertinenze si applica la stessa disciplina del fabbricato principale, purchè nell’atto di cessione sia evidenziato il “vincolo pertinenziale”.


         Quest’ultimo, come precisato anche nella circolare 12/2007 deve essere evidenziato nell’atto di cessione.


         Il rapporto di accessorietà rispetto al bene principale, necessariamente destinato ad uso abitativo, si desume da due presupposti: uno soggettivo, dato dalla volontà effettiva di creare un vincolo di complementarietà funzionale tra il bene principale e quelli accessori, l’altro oggettivo, identificato nel rapporto funzionale che intercorre tra i beni.


         Gli immobili pertinenziali, inoltre, devono ex lege essere dotati di una propria rendita catastale.


         Le Entrate precisano che non esiste ai fini fiscali una nozione di pertinenza diversa da quella civilistica, per la quale “Sono pertinenze le cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un’altra cosa. La destinazione può essere effettuata dal proprietario della cosa principale o da chi ha un diritto reale sulla medesima” (articolo 817 c.c.). Ne deriva che, come auspicato anche dall’interpellante, al trasferimento di terreni si applica lo stesso meccanismo del prezzo-valore riconosciuto agli immobili urbani, poiché le pertinenze sono attratte nella disciplina impositiva del bene principale.


Inoltre, l’articolo 1, comma 497, della legge 266/2005, non pone alcuna restrizione né in ordine alla tipologia, né in ordine al numero delle pertinenze che rilevano per poter avvalersi del regime del “prezzo valore”.


 


         Di conseguenza, tale meccanismo trova applicazione anche relativamente ad una molteplicità di pertinenze, purché sia individuabile in modo certo il rapporto di accessorietà del bene pertinenziale rispetto al bene principale, il quale, ai fini della disposizione in esame, deve necessariamente essere un “immobile ad uso abitativo”.


         In definitiva, il meccanismo del “prezzo-valore” può essere applicato alla cessione dei terreni agricoli che costituiscono effettivamente una “pertinenza” del fabbricato abitativo, con la conseguente individuazione della base imponibile nel valore catastale, calcolato ai sensi dei commi 4 e 5 del richiamato articolo 52 del citato TUR e con l’applicazione dell’aliquota propria applicabile al bene principale (fabbricato) ai sensi dell’articolo 1, della Tariffa, Parte Prima, allegata al predetto TUR.


 


Conclusioni


 


         Sulla scorta di precedenti interpretazioni fornite dall’Amministrazione finanziaria, con la circolare n. 6 del 2006, risoluzione n. 32 del 2006, è da ritenersi che ai fini fiscali non esiste un’autonoma nozione di pertinenza, rilevando quella civilistica e che, conseguentemente, si applichi al caso di specie, la disposizione di cui all’articolo 1, comma 497, della legge n. 266 del 2005.


         Conseguentemente, al trasferimento dei terreni si applica la medesima aliquota dei trasferimenti di immobili urbani (7 per cento) e ciò in quanto le pertinenze sono attratte nella disciplina impositiva del bene principale.


         Dubbi al riguardo possono ricorrere allorquando le parti fissano due distinti “prezzi-valore”, ognuno dei quali riferiti, rispettivamente, al bene principale ed a quello pertinenziale.


 


         In particolare:


 


·                    L’articolo 1, comma 497, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, ha espressamente previsto che: “In deroga alla disciplina di cui all’articolo 43 del testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131, e fatta salva l’applicazione dell’articolo 39, primo comma, lettera d), ultimo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, per le sole cessioni nei confronti di persone fisiche che non agiscano nell’esercizio di attivita’ commerciali, artistiche o professionali, aventi ad oggetto immobili ad uso abitativo e relative pertinenze, all’atto della cessione e su richiesta della parte acquirente resa al notaio, la base imponibile ai fini delle imposte di registro, ipotecarie e catastali e’ costituita dal valore dell’immobile determinato ai sensi dell’articolo 52, commi 4 e 5, del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986, indipendentemente dal corrispettivo pattuito indicato nell’atto. Le parti hanno comunque l’obbligo di indicare nell’atto il corrispettivo pattuito. Gli onorari notarili sono ridotti del 30 per cento”.


 


Tale disposizione costituisce una deroga alla regola generale propria del sistema impositivo dell’imposta di registro, in base alla quale, per gli atti a titolo oneroso che hanno ad oggetto beni immobili e diritti reali immobiliari, la base imponibile é costituita, ai sensi del combinato disposto degli articoli 43, comma 1, e 51, commi 1 e 2, del Testo Unico dell’imposta di registro, approvato con DPR 26 aprile 1986, n. 131 (di seguito TUR), dal valore dei beni e dei diritti dichiarato dalle parti nell’atto e, in mancanza o se superiore, dal corrispettivo pattuito.


 


         In deroga al predetto principio generale, l’articolo 52 del TUR, ai commi 4 e 5, consente di indicare, quale base imponibile rilevante ai fini fiscali, il valore catastale dell’immobile trasferito.


 


         In base all’espressa previsione recata dall’articolo 1, comma 497, della legge finanziaria 2006, il principio del c.d. ‘prezzo-valore’ unitamente agli immobili ad uso abitativo si applica anche alle pertinenze degli stessi.


         Ciò posto, si osserva, altresì, che effettivamente, ai fini fiscali, non esiste una nozione di pertinenza divergente da quella di cui agli articoli 817 e seguenti del codice civile, secondo cui: “Sono pertinenze le cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un’altra cosa. La destinazione può essere effettuata dal proprietario della cosa principale o da chi ha un diritto reale sulla medesima”.


         In definitiva, presupposti fondamentali per la sussistenza del c.d. vincolo pertinenziale sono due: l’‘elemento soggettivo’, rappresentato dalla volontà effettiva di creare un vincolo di strumentalità e complementarietà funzionale tra due beni; l’‘elemento oggettivo’, consistente nel rapporto funzionale corrente tra la cosa principale e quelle accessorie.


 


         Atteso ciò, per quanto concerne il regime fiscale applicabile, ai fini dell’imposta di registro, alle pertinenze si fa presente che l’articolo 23, comma 3, del TUR, dispone che: “Le pertinenze sono in ogni caso soggette alla disciplina prevista per il bene al cui servizio od ornamento sono destinate”.


         A tal riguardo, con la circolare del 1 marzo 2007, n. 12/E, è stato chiarito che alle pertinenze si applica la disciplina dettata per la tipologia del fabbricato principale, purchè nell’atto di cessione si dia evidenza del c.d. ‘vincolo pertinenziale’, che rende il bene servente una proiezione del bene principale.


         Alla luce di tale quadro normativo, si osserva che l’articolo 1, comma 497, della legge n. 266 del 2005, non pone alcuna restrizione né in ordine alla tipologia, né in ordine al numero delle pertinenze che rilevano per poter avvalersi del regime del c.d. ‘prezzo valore’. Ciò diversamente, ad esempio, dalla previsione recata in materia di agevolazione fiscale prevista per la c.d. ‘prima casa’ (nota II-bis, all’articolo 1 della Tariffa, Parte Prima, allegata al TUR).


 


         Pertanto, il meccanismo del c.d. ‘prezzo-valore’ trova applicazione anche relativamente ad una molteplicità di pertinenze, purchè, ovviamente, sia individuabile in modo certo il rapporto di accessorietà del bene pertinenziale rispetto al bene principale, il quale, ai fini del godimento della disposizione in esame, deve necessariamente essere un ‘immobile ad uso abitativo’.


         Inoltre, affinché possa trovare applicazione la disposizione introdotta dalla legge finanziaria 2006 è necessario che gli immobili pertinenziali siano suscettibili di valutazione automatica e, quindi, che siano dotati di una propria rendita catastale.


         Ciò posto, per i motivi sopra esposti, rilevano anche in questa sede le precisazioni fornite con la circolare del 13 febbraio 2006, n. 6 (punto 11.1), laddove é stato chiarito che: “(…) non emergono limitazioni quantitative all’acquisto di immobili con destinazione pertinenziale. Pertanto, il nuovo regime opzionale di determinazione della base imponibile, ai fini delle imposte di registro, ipotecarie e catastali, potrà essere applicato a tutti gli atti di cessione di immobili pertinenziali, salvo naturalmente che tale destinazione risulti dall’atto di acquisto”.


 


Sonia Cascarano


21 Ottobre 2008

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