Riscossione: preavviso, fermo e vizi propri


PREVISIONE LEGISLATIVA


         Il comma secondo dell’art. 86 d.p.r. n. 602 del 1973 dispone: “Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede”.


 


         La disposizione, pertanto, onera il concessionario (oggi, agente della riscossione) di informare il “soggetto nei confronti del quale si procede”, senza chiarire né gli elementi contenustici della “comunicazione” né i tempi in cui questa debba avvenire.


 


         Per tale “apparente” lacuna legislativa, la Agenzia delle Entrate, con Nota n. 2003/57413 del 9 aprile 2003, ha coniato il “Preavviso di fermo” mediante il quale il soggetto debitore viene intimato del pagamento dei ruoli sotteso (elencati nell’atto) e avvertito che, ove non provveda entro venti giorni, il preavviso acquisterà automaticamente valore di fermo formale.


 


 


NATURA E EFFICACIA DEL PREAVVISO


         Così congeniato è di tutta evidenza che la Agenzia abbia voluto autorizzare l’agente della riscossione ad emettere un “atto amministrativo ad efficacia differita”, cioè che abbia efficacia a partire da un periodo futuro, laddove non intervenga un evento risolutivo, dato dall’adempimento nel pagamento da parte del soggetto debitore.


 


         La Agenzia non ha però tenuto conto, ove questi sia stata la sua convinzione, che se l’atto è emanato da un soggetto che non è organo della pubblica amministrazione (tale è l’ipotesi dell’agente della riscossione), non si è in presenza di un atto amministrativo.


 


         Né ha riflettuto che l’atto amministrativo ha sempre efficacia immediata, cioè spiega efficacia dal momento in cui è emanato, e che per potersi disporre una efficacia futura è sempre necessaria una disposizione legislativa: la Nota emessa dalla Agenzia non è annoverabile fra le disposizioni di legge.


 


         Rispetto alla sua efficacia, Consiglio di Stato sez. VI, 7 agosto 2002, n. 4126 ha già precisato: «I provvedimenti amministrativi hanno carattere costitutivo e producono effetti a decorrere dalla data della loro emanazione, con la sola eccezione dei casi in cui una norma disponga diversamente (perché richiede il superamento di un controllo preventivo di legittimità ovvero la notifica dell’atto al suo destinatario), oppure dei casi in cui un obbligo di fare (ad esempio imposto con un provvedimento con tingibile ed urgente) divenga concretamente esigibile a seguito della sua comunicazione al destinatario».


 


 


EQUIPARABILITA’ ALL’ATTO DI PRECETTO O AVVISO DI MORA


         Escludendo quindi che possa trattarsi di un atto amministrativo, il Preavviso di fermo finisce per equipararsi esclusivamente all’atto di precetto di pagamento previsto dal codice di rito civile ovvero all’abrogato avviso di mora previsto dalla disciplina sulla riscossione ante riforma, dei quali contiene tutti gli elementi di forma e di contenuto, con la sola eccezione che, diversamente dai primi, non preavvisa una espropriazione mobiliare, bensì una misura cautelativa propedeutica alla esecuzione forzata.


 


         Il Preavviso, in forza di tale ultima interpretazione, verrebbe ad inserirsi di fatto fra gli atti della riscossione che precedono la fase esecutiva esattoriale, ma non avente natura obbligatoria.


 


 


FASE NOTIFICATORIA


         Così essendo anche lo stesso dovrebbe essere formalmente notificato a mente dell’art. 26 d.p.r. 602/1973 con l’intervento necessario di Ufficiale Esattoriale cui è demandata la procedura notificatoria.


 


         L’Agente della Riscossione, invece, si avvale del servizio postale (raccomandata a.r.) alla cui spedizione provvedono direttamente gli uffici amministrativi interni.


 


 


SOGGETTI AUTORIZZATI ALLA NOTIFICAZIONE


         Invero l’art. 26, nell’elencare i soggetti autorizzati al procedimento notificatorio, introduce poi la possibilità di avvalersi del servizio postale, senza escludere che, anche per tale forma di notificazione, debbano provvedere i soggetti citati.


 


         Non può discutersi di notificazione, infatti, ove la stessa non venga eseguita da un Pubblico Ufficiale, così che la raccomandata spedita dagli uffici amministrativi assume soltanto valore di mera comunicazione.


 


 


CERTEZZA DEL CONTENUTO DEL PLICO


         Soltanto la formale notificazione assicura però il contenuto del plico raccomandato, non certo la comunicazione, non essendo detto elemento legalmente attestato nella relata in calce alla copia dell’atto spedito.


 


         Né varrebbe sostenere che, siccome la spedizione postale viene eseguiti da Ufficiali Postali, tale elemento venga di fatto assicurato, poiché questi ultimi garantiscono soltanto la consegna del plico, non il suo contenuto.


 


 


PREVISIONE DELL’ART. 86


         Riprendendo il testo dell’art. 86, secondo “Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede”, non si può prescindere dal significato della locuzione “altresì”, da interpretarsi dal punto di vista etimologico come “anche, ancora o inoltre”.


 


         Sostituendo il termine utilizzato con uno dei suoi sinonimi, discende che la norma intende attribuire all’agente della riscossione l’onere di comunicare al destinatario l’iscrizione del fermo già avvenuta : “…. Che lo dispone nei registri immobili a cura del concessionario, che ne ha inoltre (ovvero, anche o ancora) comunicazione al …..”.


 


         Non è quindi ammissibile che il Preavviso assolva l’onere previsto dall’art. 86, in quanto la comunicazione della “iscrizione del provvedimento che lo dispone” non può ritenersi svincolato dal principio sancito dallo Statuto del Contribuente che impone che il destinatario sia portato a conoscenza di tutti gli elementi idonei ad esercitare compiutamente il proprio diritto di difesa, cioè: identificazione e data provvedimento, identificazione e data iscrizione, descrizione analitica dei crediti sottesi alla misura.


 


PUBBLICITA’ DEL FERMO


         A ben vedere, invece, la iscrizione di un Fermo al P.R.A. riporta soltanto il complessivo importo a garanzia del quale si è proceduto, senza indicare la sua analitica composizione.


 


         La mancata specificazione della natura ed importo dei crediti sottesi nel provvedimento finale, offre possibilità all’Agente della Riscossione di giustificare soggettivamente e senza possibilità di obiettivo riscontro, il titolo esecutivo, sostituendo quello eventualmente già estinto (per adempimento o perenzione) con altro titolo pregresso.


 


         Detta eventualità determina una evidente illegittimità della misura, per il fatto che non è concesso al destinatario di contestare giudizialmente parte dei crediti sottesi, laddove voglia eccepire l’inesistenza (parziale) del credito.


 


         Ciò significa che il contribuente è tenuto ad opporre il Fermo soltanto ove lo stesso presenti vizi propri, senza possibilità di avvalersi (in assenza di notizia idonea) del disposto dell’art. 19, ultimo comma, d.lgs. 546/1992 che consente, unitamente all’atto impugnato, di impugnare contestualmente anche gli atti precedenti ove non notificati.


 


         Né di eccepire che taluni ruoli sono già estinti per fatti sopravvenuti alla loro formazione e che comporterebbe – in thesis – una notevole riduzione del provvedimento e dei relativi accessori.


 


Rag. Claudio Cutrano


3 Luglio 2008


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