Il creditore dell’ente pubblico può pignorare le somme di denaro riscosse dall’agente della riscossione

Principio generale            La sentenza n. 3287 del 21 dicembre 2007 (dep. il 12 febbraio 2008) della Corte Cass. sez. III, Corte, confermando la sentenza di merito che aveva ritenuto pignorabili i crediti del Ministero delle finanze verso un concessionario del servizio di riscossione dei tributi, ha statuito la seguente massima: “È applicabile anche […]

Principio generale


 


         La sentenza n. 3287 del 21 dicembre 2007 (dep. il 12 febbraio 2008) della Corte Cass. sez. III, Corte, confermando la sentenza di merito che aveva ritenuto pignorabili i crediti del Ministero delle finanze verso un concessionario del servizio di riscossione dei tributi, ha statuito la seguente massima: “È applicabile anche all’amministrazione dello Stato il canone generale dell’esecuzione per obbligazioni pecuniarie contenuto nell’art. 2910 cod. civ. secondo cui  il  creditore,  per  conseguire  quanto  gli  è dovuto, può far espropriare i beni del debitore secondo le regole  stabilite dal codice di procedura civile; pertanto, le somme di denaro  ed  i crediti dello Stato sono pignorabili, ad eccezione delle somme di denaro che abbiano già ricevuto, per effetto di una disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo, una precisa e concreta destinazione ad un pubblico servizio, ossia all’esercizio di una determinata attività rivolta,  direttamente  o strumentalmente, all’attuazione di una funzione istituzionale della pubblica amministrazione, con l’erogazione della spesa per  le  strutture  necessarie all’esercizio di quell’attività.


 


         Solo in questo caso, infatti, le somme di denaro ed i crediti della pubblica amministrazione diventano indisponibili e non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 cod. civ.), e, quindi, sono impignorabili per il soddisfacimento dei crediti di terzi verso l’amministrazione pubblica.


 


         In particolare, l’iter logico giuridico adottato da tale pronuncia denota i seguenti capisaldi:


 


v               Nell’esecuzione forzata verso la pubblica amministrazione occorre distinguere tra le varie forme in cui essa si articola. Con riferimento all’esecuzione forzata per obbligazioni pecuniarie, in passato, dottrina e giurisprudenza hanno ritenuto che essa fosse sottoposta a regole pubblicistiche derogatorie della normativa comune in materia di obbligazioni pecuniarie.  La giustificazione della deroga era individuata nell’esistenza di una specie di adempimento contabile, diverso da quello civilistico, il quale comportava regole particolari sul tempo dell’adempimento e sulla produzione di interessi per il ritardato pagamento.


I riflessi processuali dell’esistenza di tali regole si risolvevano nella inammissibilità dell’esecuzione forzata delle sentenze del Giudice ordinario di condanna dell’amministrazione al pagamento di somme di danaro, stante il disposto dell’art. 4, comma 2, della legge abolitiva del contenzioso amministrativo 22 marzo 1865 n. 2248 all. E. Successivamente, l’esecuzione forzata per espropriazione in danno della pubblica amministrazione è stata configurata diversamente a seconda che è caduto su beni patrimoniali disponibili di questa o non ed è stata ammessa soltanto per la prima. Il concetto di indisponibilità era inteso in maniera assai ampia e comprendeva anche le somme di danaro destinate ad utilizzazioni in favore della collettività. Termini della questione sono rimasti per lungo tempo immutati anche dopo l’entrata in vigore del codice civile e di quello di procedura civile del 1942.


v               Solo molto più tardi e stato ritenuto che e applicabile anche all’amministrazione dello Stato il canone generale dell’esecuzione per obbligazioni pecuniarie contenuto nell’art. 2910 c.,  secondo  cui  il creditore, per conseguire quanto gli è dovuto, può far  espropriare  i  beni del debitore secondo le regole stabilite dal  codice  di  procedura  civile: Cass. 13 luglio 1979, n. 4071 e 9 marzo 1981, n. 1299. In questo modo è stata attuata la parificazione della posizione elle pubbliche amministrazioni obbligate al pagamento di somme di danaro a quella del privato debitore, il quale è tenuto all’adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni, presenti e futuri (art. 2740 c.c.), pena l’esecuzione forzata (art. 2910 c.c.). La nuova impostazione risponde al principio che le pubbliche amministrazioni, come i soggetti privati, rispondono dei loro debiti in base all’art. 2740 c.c. perché la non assoggettabilità all’esecuzione forzata delle somme di danaro o crediti può discendere solo dal fatto che essi concorrano a formare il patrimonio indisponibile, cioè siano vincolati al servizio pubblico, come accade per i crediti tributari nascenti dall’esercizio di una potestà pubblica.


v               Dalla premessa, ora comunemente accettata, discende che le somme di denaro ed i crediti dello Stato sono pignorabili, ad eccezione delle somme di denaro che abbiano già ricevuto, per effetto di una disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo, una precisa e concreta destinazione ad un pubblico servizio, ossia all’esercizio di una determinata attività rivolta, direttamente o strumentalmente, all’attuazione di una funzione istituzionale della pubblica amministrazione, con l’erogazione della spesa per le strutture necessarie all’esercizio di quell’attività. Solo in questo caso, infatti, le somme di denaro ed i crediti della pubblica amministrazione diventano indisponibili e non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 c.c.), e, quindi, sono impignorabili per il soddisfacimento dei crediti di terzi verso l’amministrazione pubblica: Cass. 16 novembre 2000, n. 14847; 26 luglio 2005, n. 15601.


   


 


Riflessioni


 


            Va ribadito il principio generale (1) che sia le somme di danaro che i crediti dello Stato sono pignorabili (2), facendo salvi i limiti individuati dalla giurisprudenza la quale afferma l’impignorabilità delle somme di danaro che abbiano già ricevuto, per effetto di una disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo, una precisa e concreta destinazione ad un pubblico servizio, e cioè all’esercizio di una determinata attività rivolta, direttamente o strumentalmente, all’attuazione di una funzione istituzionale dell’Amministrazione con l’erogazione della spesa per le strutture necessarie all’esercizio di quella attività, poiché solo in tal caso le somme di danaro e i crediti dell’Amministrazione diventano indisponibili e non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 cod. civ.), e quindi sono impignorabili per il soddisfacimento di crediti di terzi verso l’Amministrazione (Cass. 23 novembre 1985, n. 5823).


 


         Con particolare riferimento al pignoramento dei crediti della Pubblica Amministrazione è stato affermato che le somme di danaro che un istituto di credito abbia riscosso per conto del Comune possono essere aggredite da parte di un creditore del Comune solo attraverso la strumento dell’espropriazione forzata presso terzi, quando tali somme, incassate per suo conto dall’ente cassiere o tesoriere non siano ancora entrate nella sua disponibilità.


 


         E, infatti, se è vero che con la consegna dei ruoli non si verifica il trasferimento dei crediti dell’ente impositore all’esattore, il quale con la riscossione, entra in possesso di danaro spettante all’ente impositore, va considerato, tuttavia, che nello svolgimento del rapporto le somme riscosse non cadono nella disponibilità dell’ente, ma rimangono custodite dall’istituto di credito, il quale, anche dopo la riscossione delle somme iscritte a ruolo e il loro versamento mediante accredito sul conto di tesoreria, continua ad essere soggetto agli obblighi della conservazione, custodia e rendiconto del danaro, obblighi che escludono qualsiasi disponibilità di esso da parte dello Stato, sicché il danaro riscosso dall’esattore, anche se già affluito sul conto di tesoreria, resta in ogni caso passibile della sola forma del pignoramento presso terzi (Cass. 18 dicembre 1987, n. 9407; 17 giugno 1988, n. 4136). Né può costituire impedimento all’aggredibilità di tali somme da parte del creditore la sola iscrizione dell’entrata tributaria nel bilancio preventivo dell’ente, restando escluso solo il pignoramento il quale cada su somme che siano provento di determinate entrate già vincolate a specifiche destinazioni, come avviene nel caso dei contributi e proventi destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione ai sensi dell’art. 12 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (in termini: Cass. 22 agosto 1997, n. 7864).


 


         La Corte costituzionale con la sentenza n. 138/1981 ha rigettato l’eccezione di incostituzionalità del combinato disposto degli artt. 826 e 828 cod. civ. e 515, n. 5, cod. proc. civ. affermando l’ammissibilità e specificando i limiti dell’esecuzione forzata nei confronti della Pubblica Amministrazione.


        


         Il principio della pignorabilità (salve specifiche e motivate eccezioni) dei crediti e delle somme di pertinenza della Amministrazione (comprese le entrate tributarie) è entrato ormai “diritto vivente”; la sentenza della Corte costituzionale ha rigettato l’eccezione di incostituzionalità del combinato disposto degli artt. 826 e 828 cod. civ. e 515, n. 5, cod. proc. civ. affermando l’ammissibilità e specificando i limiti dell’esecuzione forzata nei confronti della Pubblica Amministrazione (Cost. 21 luglio 1981, n. 138). 


         A conferma di tali conclusioni può rilevarsi inoltre che il legislatore ha tentato di introdurre il divieto di pignoramento delle somme derivanti dal pagamento di tributi, detenute da banche concessionarie del servizio di riscossione, uffici postali, sezioni di tesoreria provinciale dello Stato e uffici finanziari con l’art. 5 del D.L. 25 febbraio 1995, n. 48, che è stato reiterato con il D.L. 29 aprile 1995, n. 132, ma che, a seguito della mancata conversione in legge di entrambi i decreti, tale tentativo è stato definitivamente abbandonato, con la conseguente rinnovata affermazione della pignorabilità delle somme derivanti dal pagamento dei tributi detenute da uffici diversi dall’Amministrazione (Cass. 12 gennaio 1999, n. 247).


Conclusioni


         Alla luce della stabilita pignorabilità anche delle entrate tributarie, si aprono nuovi scenari al ricorrente vittorioso che agisce in via esecutiva contro l’ente (es per il rimborso delle spese di lite), paventandosi in primo luogo la possibilità concreta di proporre l’espropriazione forzata presso terzi; risultando, infatti, l’agente della riscossione, detentore e/o debitore di somme di denaro di competenza dell’amministrazione finanziaria dello stato, il ricorrente ha la possibilità di procedere al pignoramento di tutte le somme detenute dal medesimo concessionario in nome e per conto dell’Amministrazione delle Finanze dello Stato, sino alla concorrenza dell’intero proprio credito, ivi ricomprendendo sia il capitale che gli interessi.


 


Angelo Buscema


23 Aprile 2008


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NOTE


1) Contra, la sezione n. 3 della Suprema corte di cassazione, con la sentenza n° 493 del 15.01.2003, che ha così statuito “…come affermato da questa Corte, l’obbligazione della banca avente ad oggetto il versamento, in favore della Pubblica Amministrazione, delle somme introitate in pagamento di tributi, è di natura pubblica, in quanto regolata da norme che deviano dal regime comune delle obbligazioni. Ciò perché la predetta obbligazione, pur non potendo essere qualificata come avente natura tributaria, per mancanza di un qualsiasi presupposto impositivo conserva natura pubblicistica in quanto avente per oggetto somme acquisite in pagamento d’imposte” (vedi Cass., SS.UU., 15 maggio 1995, n. 5303; Cass. 12 agosto 1996, n. 7443).


            Deriva da ciò l’impignorabilità di tali crediti della Pubblica Amministrazione. Né merita accoglimento l’eccezione di carenza d’interesse da parte delle banche. Infatti, il terzo pignorato è litisconsorte necessario nel giudizio d’opposizione agli atti esecutivi, essendo interessato alle vicende processuali che riguardano la legittimità e validità del pignoramento e dalle quali dipende la sua liberazione dal relativo vincolo (vedi Cass. 1 ottobre 1997, n. 9571; Cass. 26 marzo 1990, n. 2423).


 


2) Con riguardo all’individuazione dei beni degli enti pubblici soggetti a pignoramento, la dottrina dominante ritiene che l’esecuzione forzata può avere luogo solo ed esclusivamente su beni patrimoniali disponibili, ma non su quelli patrimoniali indisponibili e su quelli demaniali.


            In merito alla pignorabilità del denaro della P.A., superato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’esecuzione forzata non poteva aver luogo sul denaro della P.A. se non nei limiti di capienza dei capitoli di bilancio destinati a spese per liti giudiziarie, la giurisprudenza (Cass. Civ. 14 gennaio 1981, n. 323) ha negato che le destinazioni di bilancio, aventi rilevanza meramente interna, possano condizionare l’esecuzione sulle casse della P.A., rilevando che i vincoli di destinazione riguardano le spese decise discrezionalmente dalla P.A., non certo quelle imposte per via di un giudicato.


            La giurisprudenza (Cass. civ. 14 marzo 1980, n. 1713.) per lungo tempo ha ritenuto pignorabili solo i crediti originati da rapporti di diritto civile e non quelli originati da titoli di diritto pubblico (ad es. crediti tributari) perché vincolati a pubbliche finalità; contrariamente la dottrina, la quale si è espressa per una generale pignorabilità dei crediti, rilevando che una volta esplicata la funzione pubblica con la riscossione, verrebbe meno ogni ostacolo all’espropriabilità delle somme.


            La Suprema Corte (Cass. civ. sez. I. 22 agosto 1997, n. 7864), ha avuto modo di conformarsi all’interpretazione dottrinale, sancendo che sono pignorabili le entrate tributarie, anche se già iscritte nel bilancio di un ente pubblico, derivando l’impignorabilità di dette somme solo ed esclusivamente da uno specifico vincolo di destinazione imposto per legge o da un provvedimento amministrativo; le suddette entrate, infatti, una volta convertite in denaro finiscono per confondersi con quelle di natura privatistica già presenti nelle casse dell’ente.

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