La fatturazione e la conservazione elettronica alla luce della manovra finanziaria 2008

La “legge 15 marzo 1997, n. 59”, nota anche come legge “Bassanini”, attribuisce ai documenti informatici la medesima validità e rilevanza giuridica dei documenti cartacei (art.15, c.2). La soluzione adottata per equiparare i documenti informatici ai documenti cartacei è di natura squisitamente tecnologica.   In altri termini, viene legittimato l’uso di strumenti informatici per la […]

La “legge 15 marzo 1997, n. 59”, nota anche come legge “Bassanini”, attribuisce ai documenti informatici la medesima validità e rilevanza giuridica dei documenti cartacei (art.15, c.2). La soluzione adottata per equiparare i documenti informatici ai documenti cartacei è di natura squisitamente tecnologica.


 


In altri termini, viene legittimato l’uso di strumenti informatici per la formazione, l’archiviazione e la sottoscrizione di atti e documenti. Una analoga legittimazione riguarda l’utilizzo di strumenti telematici per la trasmissione, dei medesimi atti e documenti, non solo tra le pubbliche amministrazioni, ma anche tra queste ed i soggetti privati (cittadini, imprese) e tra gli stessi soggetti privati.


 


Nell’emanare la predetta norma, quindi, il legislatore – dopo aver già riconosciuto come affidabili i supporti ottici quando utilizzati per conservare ed esibire documenti – si è spinto ancora oltre ritenendo ugualmente affidabili le tecnologie informatiche attualmente disponibili e riconoscendo validità e rilevanza (a tutti gli effetti di legge) ai documenti formati con tali tecnologie.


 


Con il DPR 10 novembre 1997 n. 513[1], quale regolamento di attuazione della legge 59/97 (Bassanini), si introduce, infatti, per la prima volta nell’ordinamento giuridico italiano, il concetto di “firma digitale”. Si tratta di uno strumento, basato sulla crittografia moderna, che potrà cambiare il modo di operare di notai, magistrati, funzionari pubblici e responsabili amministrativi.

Tale regolamento sancisce che l’apposizione della firma digitale ad un documento informatico equivale alla sottoscrizione autografa prevista per gli atti e documenti cartacei. In definitiva, mutuando i requisiti fondamentali del “documento informatico” (integrità e autenticazione) dalla funzione che la firma autografa svolge nei tradizionali documenti cartacei, il legislatore – per attribuire con certezza un documento informatico al suo autore – utilizza gli strumenti offerti dalla moderna crittografia.


 


A detta di molti siamo in presenza di una vera e propria “rivoluzione copernicana” destinata a cambiare le modalità con le quali cittadini e organizzazioni (pubbliche e private) interagiscono tra loro.


 


Con il DPR 10 novembre 1997 n. 513, il legislatore ha effettivamente definito le necessarie caratteristiche tecniche e giuridiche della firma digitale, rendendo attuale quindi il principio di equivalenza fra documento informatico e documento analogico (scritto).


Dato che ogni informazione (dati, atti, documenti e contratti) potrà essere formata, trasmessa e archiviata con strumenti informatici e telematici, sia nei rapporti con la Pubblica Amministrazione che nei rapporti fra privati, le possibili applicazioni della firma digitale e delle tecniche crittografiche potrebbero riguardare:


 


q     la trasmissione telematica di documenti tra pubbliche amministrazioni;


q     l’archiviazione di documenti su supporto ottico;


q     la trasmissione telematica di documenti tra cittadini e Pubblica Amministrazione;


q     la tenuta di libri e scritture contabili su supporto ottico o magnetico;


q     il commercio elettronico su Internet.


 


L’A.I.P.A.[2] ha assunto un ruolo trainante nella predisposizione della normativa per l’utilizzo del documento informatico, svolgendo un’intensa attività che ha portato all’emanazione del regolamento di attuazione contenuto nel D.P.R. 10 novembre 1997 n. 513.


 


Successivamente la direttiva CEE 2001/155 è stata recepita dal Legislatore italiano con il D.Lgs. n. 20 febbraio 2004 n. 52, al fine di semplificare ed armonizzare le modalità di fatturazione in materia di Iva; con il D.Lgs. n. 52/2004,  sono state introdotte, a far data 29.02.2004, significative novità che possono riassumersi in:


 


q     fatturazione elettronica;


q     archiviazione digitale, ottica, magneto-ottica delle fatture attive e passive;


q     fatturazione da parte del cliente o di un terzo.


 


Altresì, l’art. 1 del D.Lgs. n. 52/2004 ha modificato gli artt. 21, 39 e 52 del D.P.R. n.633/72 armonizzando il testo con le disposizioni ad esso collegato.


 



Inoltre l’Agenzia delle Entrate in relazione a quanto previsto dall’art. 3 del D.Lgs. n.52/2004 ha emanato La Circolare 2005/45/E del 19 ottobre 2005, con la quale sono determinate le modalità, i contenuti e le procedure telematiche della comunicazione.


 


Con la nuova formulazione dell’art. 21 del D.P.R. n. 633/72, recentemente novellato ad opera del D.Lgs. n. 52/2004, il nuovo testo, prevede che il soggetto che effettua la cessione o la prestazione di servizio emette fattura, nota ecc., ferma restando la sua responsabilità, assicura che la stessa sia emessa dal cessionario o dal committente ovvero per suo conto, da un terzo. 


 


L’emissione della fattura, cartacea che elettronica, da parte del cliente o del terzo residente in un Paese con il quale non esiste alcun strumento giuridico che disciplina la reciproca assistenza, è consentita a condizione che ne sia data preventiva comunicazione all’amministrazione finanziaria  e, purché, il soggetto passivo nazionale abbia iniziato l’attività da almeno cinque anni e nei suoi confronti non siano stati notificati, nei cinque anni precedenti, atti impositivi o di contestazione di violazioni sostanziali in materia di imposta sul valore aggiunto.


 


La novità più rilevante prevista del D.Lgs. n. 52/2004 consiste nella possibilità di emettere fattura elettronica.


 


Per fattura elettronica s’intende il documento informatico, predisposto in forma elettronica, secondo specifiche modalità che garantiscono l’integrità dei dati contenuti e l’attribuzione univoca del documento al soggetto emittente, senza necessità di provvedere alla stampa su supporto cartaceo.


 


Più precisamente l’emittente deve assicurare:


 


– l’attestazione della data;


– l’autenticità dell’origine;


– l’integrità del contenuto.


 


Tali requisiti sono rispettivamente garantiti mediante l’apposizione su ciascuna fattura, ovvero sul lotto delle fatture destinate ad un unico soggetto, “del riferimento temporale[3] e della firma elettronica qualificata[4] dell’emittente o mediante sistemi E.D.I.[5] di trasmissione elettronica” (art. 21 – comma 3 – quinto periodo del D.P.R. n. 633/72).


 


Le fatture elettroniche, trasmesse o ricevute in forma elettronica, devono essere archiviate nella stessa forma, mentre se consegnate o spedite in copia cartacea possono essere archiviate sia elettronicamente sia in forma cartacea.


 


Tale processo di archiviazione[6] equivale alla registrazione e alla conservazione del documento, per cui il soggetto non è tenuto alla predisposizione dei registri  cartacei.


 


Le fatture attive cioè le fatture emesse dal fornitore al cliente possono essere emesse in forma cartacea o elettronica.


 


Le fatture cartacee seguono le procedure tradizionali note per le quali ai fini dell’archiviazione e conservazione in copia non è cambiato nulla.


 


Le fatture emesse elettronicamente ai sensi del D.Lgs. n. 52/2004 sono archiviate e conservate elettronicamente su supporti ottici, magneto-ottici ecc., come previsto ai fiscali in via generale dal D.M.E.F. del 23 gennaio 2004[7].


 


Successivamente con il Decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, pubblicato sulla G.U. n. 112 del 16 maggio 2005, veniva approvato il Codice dell’Amministrazione digitale; esso rappresenta un nuovo strumento giuridico che si propone di fornire un quadro normativo coerente, omogeneo e unitario all’applicazione delle nuove tecnologie digitali nella Pubblica amministrazione, consentendo tra l’altro un notevole recupero di efficienza, ingenti risparmi e un miglioramento della qualità dei servizi.


 


Il Codice è stato redatto dal Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie in collaborazione con tutte le Amministrazioni statali e con il contributo di personalità del mondo dell’Università, ricerca imprenditoria, ordini professionali e associazioni di categoria.


 


Il Codice si associa al provvedimento che ha dato già il via alla realizzazione del Sistema Pubblico di Connettività (SPC), ossia una sorta di “autostrada del sole digitale”, che collegherà tutti gli uffici pubblici, centrali e periferici, con un sistema omogeneo, sicuro ed efficiente che, tra gli altri effetti, avrà quello di sollevare i cittadini dall’essere fattorini di se stessi nei rapporti con la burocrazia pubblica.


 


La “P.A. in rete” si avvia così a diventare una realtà in quanto gli atti, i dati, i documenti, le scritture contabili e la stessa corrispondenza, non solo con la P.A. ma anche tra privati, se prodotti in modo digitale e contenuti in archivi informatici, avranno la stessa validità giuridica dei documenti cartacei tradizionali. In tal modo si riducono tempi e costi sia di gestione che di ricerca dei documenti, ma anche rilevanti oneri per gli archivi.


 


La Finanziaria 2008, ha finalmente previsto, all’art. 1 commi 209 – 214, che dalla data di emissione di apposito regolamento, l’emissione, l’archiviazione e la conservazione delle fatture emesse nei corso di rapporti con le Amministrazioni dello Stato, anche a ordinamento autonomo e con gli enti pubblici nazionali, deve essere effettuata esclusivamente in forma elettronica. In pari data, per le predette amministrazioni, sarà vietato ricevere ed emettere fatture in formato analogico ovvero cartaceo.


 


Quindi il passaggio (obbligatorio) al sistema di fatturazione elettronica imporrà agli operatori l’obbligo di adottare la conservazione sostitutiva delle fatture emesse secondo le prescrizioni del D.M. 23 gennaio 2004.


 


Il comma 3 dell’art. 3 del D.M. 23/01/2004, prescrive che la riproduzione dei documenti informatici su supporto idoneo avviene mediante la modalità del riversamento diretto o sostitutivo.


 


Il riversamento diretto è definito, dalla lettera n) della Delibera C.N.I.P.A. n. 11 del 19/02/2004, quale processo che trasferisce uno o più documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro non alterando la loro rappresentazione informatica senza specifiche formalità e modalità.


 


Altra applicazione è quella della produzione di copie per la sicurezza, la gestione operativa, ecc., che utilizza il processo di riversamento di tutti o parte dei documenti conservati in digitale.


 


Il riversamento sostitutivo è definito dalla lettera o) della Delibera C.N.I.P.A. n. 11 del 19/02/2004, quale processo che trasferisce uno o più documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro modificando la loro rappresentazione informatica.


 


Per tale processo di riversamento sostitutivo è prevista dalla normativa vigente, per motivi di controllo, una forte limitazione  in quanto devono essere seguite le modalità schematizzate come segue:


 


– memorizzare su altro supporto ottico con modifiche della rappresentazione informatica;


 


– apposizione sull’insieme dei documenti o apposizione su una evidenza informatica contenente una o più impronte di documenti o insiemi di essi del riferimento temporale, della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto svolgimento del processo di riversamento;


 


– se il processo riguarda documenti informatici sottoscritti elettronicamente è necessaria l’apposizione del riferimento temporale e della firma digitale da parte di un pubblico ufficiale che attesta la conformità del documento di origine.


 


L’ipotesi del riversamento sostitutivo più ricorrente è quello in merito all’aggiornamento tecnologico.


 


Pertanto, quando per motivi economico organizzativi è necessario passare da una tecnologia all’altra, nel riversamento è opportuno modificare la rappresentazione informatica dei documenti informatici, ovvero configurare i documenti informatici in modo da interagire con la nuova tecnologia; caso contrario sarebbe stato necessario conservare la tecnologia obsoleta.


 


Tale ultimo adempimento è previsto dalla normativa, ovviamente per motivi di controllo; il pubblico ufficiale deve attestare la conformità di quanto riversato dai documenti di origine.


 


Quindi, l’obbligo di emissione e ricezione delle fatture implicherà il necessario adeguamento delle infrastrutture informatiche e delle procedure interne delle amministrazioni.


 


Il flusso delle fatturazioni potrà essere gestito attraverso un sistema di interscambio di trasmissione, denominato Pec (posta elettronica certificata), introdotta appunto dal Codice dell’amministrazione digitale.


 


Infine dal  1° giugno 2008, sarà possibile ottenere un certificato di iscrizione mediante rilascio per via telematica da parte del Registro delle Imprese. Infatti il con decreto datato 15 febbraio 2008 è stato approvato il formato elettronico dei modelli comprensivi della dicitura antimafia. Il certificato verrà rappresentato in formato PDF e, quindi immodificabile, con l’apposizione della firma digitale e una marca temporale che attesta il momento del rilascio.


 


Paolo Giovannetti


 


NOTE


[1] Abrogato dall’art 77del  D.P.R. 445/2000 – Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.


[2] In attuazione a quanto disposto dal D.Lgs. n. 196/2003 “Codice in materia di protezione dei dati personali”, l’A.I.P.A. è stata trasformata in C.N.I.P.A. ovvero Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.


 


[3] Per Riferimento Temporale consiste in una informazione associata ad uno o più documenti che attesta la data e l’ora di formazione della fattura elettronica  Qualora l’informazione sia perfezionata contemporaneamente per più documenti associati questi ultimi sono contraddistinti dal medesimo riferimento temporale. (Circolare n. 45/E datata 19 ottobre 2005 dell’Agenzia delle Entrate).


 


[4] La Firma elettronica qualificata  è una “firma elettronica” consistente nell’insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo di autenticazione  informatica; essa deve essere altresì basata su un certificato qualificato e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma, quale l’apparato strumentale utilizzato per la firma elettronica. Il “certificato qualificato “ è un certificato elettronico conforme ai requisiti di cui all’allegato I della Direttiva 1999/93/CE, rilasciato da Certificatori che rispondono ai requisiti di cui all’allegato II della medesima Direttiva – definizioni contenute nel capo I, sezione I, art. 1, comma 1, lettere q), r) ed f) del D. Lgs. 7 marzo 2005 n. 82 “Codice dell’Amministrazione Digitale “ le cui disposizioni decorreranno dal 1.1.2006.


 


[5] L’E.D.I. il cui anagramma sta per “Eletronic Data Interchange” è un sistema di trasmissione dati caratterizzato, principalmente, dallo scambio diretto di messaggi commerciali tra sistemi informativi, a mezzo di reti di telecomunicazioni nazionali ed internazionali.


[6] La circolare n. 45/E datata 19 ottobre 2005 dell’Agenzia delle Entrate ha definito processo di archiviazione: “””quel processo di memorizzazione, su qualsiasi idoneo supporto, di documenti informatici, anche sottoscritti univocamente identificati mediante un codice di riferimento, antecedente all’eventuale processo di conservazione” (art. 1 – comma 1 – let. G) della Delibera C.N.I.P.A.); l’archiviazione elettronica non è obbligatoria  ma eventuale e antecedente alla procedura di conservazione. Essa da luogo ad una procedura libera non tipizzata, ossia non soggetta a particolari modalità operative”””.


[7] L’art. 3 del D.M.E.F. disciplina gli obblighi da osservare per i documenti informatici rilevanti ai fini delle disposizioni tributarie. Il comma 1) ne prevede la forma, le modalità di emissione e di memorizzazione, rinviando all’articolo 6 la disciplina della esibizione. Inoltre, l’art. 3 – 2° comma, nel disciplinare il processo di conservazione di tali documenti, rimanda al procedimento indicato all’art. 3 della deliberazione A.I.PA. del 13 dicembre 2001 n. 42, sostituita dalla più recente deliberazione datata 19 febbraio 2004, n. 11 del C.N.I.P.A. (Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.

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