In sede di conversione del D.L. n. 223/2006, la legge n. 248/2006 è intervenuta per apportare significative modifiche al procedimento sanzionatorio in materia di utilizzazione di lavoratori neri.

            Con circolare n. 35 del 30 maggio 2007 l’Agenzia delle Entrate ha fornito una serie di indicazioni che però non hanno ricevuto l’avallo dal Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale che ha diramato in risposta, il 1° giugno 2007, la nota prot. n. 25/I/0006980.

Adesso sul punto è intervenuto il cd. Milleproroghe. Analizziamo lo stato della situazione.

Il tortuoso iter normativo

            In materia di lavoro irregolare, il procedimento di irrogazione delle sanzioni, disciplinato dall’art. 16 del D.Lgs 18.12.1997, n. 472 è stato modificato per effetto del D.L n. 12 del 22.2.2002, convertito dalla L. 23.4.2002, n. 73.

Attraverso tale intervento è stato disposto, introducendo l’art. 3, commi 3, 4 e 5, che:

·        “ferma restando l’applicazione delle sanzioni previste, l’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione obbligatorie, è altresì punito con la sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione” (comma 3);

·         “alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro” (comma 4);

·         “competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 è l’Agenzia delle Entrate. Si applicano le disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del comma 2 dell’art. 16” (comma 5).

            Le modifiche apportate alle disposizioni in materia di lavoro irregolare, attraverso l’ultimo cpv. del comma 5 dell’art. 3 del D.L n. 12 del 22.2.2002, convertito dalla L. 23.4.2002, n. 73, non consentono pertanto al contribuente la possibilità di presentare memorie difensive, fermo restando l’applicazione delle altre disposizioni previste dal D.Lgs. n. 472/1997.

            In ordine alle modalità di calcolo della sanzione, la normativa introdotta circoscrive la base di commisurazione della stessa al costo del lavoro, calcolato in base ai contratti collettivi nazionali “per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione” (1).

Successivamente, l'art. 36-bis, del D.L.n.223/2006, inserito dalla legge di conversione, n.248/2006, al comma 7, lettere a) e b), ha modificato, a far data dal 12 agosto 2006, data di entrata in vigore della legge di conversione, rispettivamente, i commi 3 e 5 dell'art. 3 del  D.L.  22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni,  dalla  L.  23  aprile 2002, n.73.

            In ordine alla misura della sanzione, per effetto della modifica apportata, la sanzione prevista dal citato comma 3 per  l'utilizzo  di  lavoro  irregolare  non  è  più  fissata  in  misura proporzionale ("... dal 200 al 400  per  cento  dell'importo,  per  ciascun lavoratore irregolare, del  costo  del  lavoro  calcolato  sulla  base  dei vigenti  contratti  collettivi  nazionali,  per  il  periodo  compreso  tra l'inizio dell'anno e  la  data  di  constatazione  della  violazione"),  ma quantificata in una somma fissa che varia "... da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di  lavoro effettivo".

            La modifica introdotta, in pratica, si adegua al  principio stabilito dalla Corte Costituzionale  con  la sentenza  del  12  aprile  2005, n.144 che aveva dichiarato incostituzionale l'art.3, comma 3,  del  D.L. n. 12 del 2002, nella parte in cui non ammetteva la possibilità di  provare che il rapporto di lavoro irregolare avesse avuto inizio successivamente al 1° gennaio dell'anno nel quale è stata constatata la violazione.

            La successiva lettera b) del comma 7 dell'art. 36-bis ha invece modificato il comma 5 dell'art.3 del D.L. n. 12 del 2002, norma che affidava l’irrogazione  della sanzione amministrativa all'Agenzia  delle  Entrate, con il particolare procedimento sanzionatorio già ricordato.

Come rilevato dalle Entrate nella circolare n. 28 diffusa il 4 agosto 2006 “non è stato modificato, invece, il comma 4 dell'art. 3 del D.L.  n.  12 del 2002, in base alla quale alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia  fiscale,  contributiva  e  del lavoro”.

Le direttive amministrative

La circolare n. 35/2007

            Con circolare n. 35 del 30 maggio 2007, l’Agenzia delle Entrate ha diramato le necessarie indicazioni in ordine alle rilevanti modifiche apportate  alla  disciplina  delle   sanzioni   in   materia   di utilizzazione di lavoratori  non  risultanti  dalle  scritture  o  da  altra documentazione obbligatoria, sulla base del  parere reso dall'Avvocatura generale dello Stato con  nota  prot. n.  30494 dell'8 marzo 2007, Cs. 40697/06.

            In particolare, l’Agenzia delle Entrate si sofferma sulla seconda modifica - lettera b) del comma 7 dell'art. 36-bis – con la quale il nuovo organo deputato  all'irrogazione delle sanzioni è la Direzione provinciale del lavoro.

Evidenziamo i punti di maggiore interesse:

• per quanto concerne le violazioni constatate anteriormente alla data  di entrata in vigore della legge di conversione n. 248 del 2006 -  ossia  prima del 12 agosto 2006 - la competenza ad  irrogare  la  sanzione  in  argomento spetta comunque alla Direzione provinciale  del  lavoro,  non  rilevando  al riguardo la provenienza né la data della constatazione. 

            Il comma 4 dell'art. 3 del D.L. n.  12  del  2002, come convertito dalla L. n. 73 del 2002, è rimasto immodificato. Sotto  tale aspetto appare quindi evidente la volontà  del  legislatore  di  intervenire esclusivamente, per effetto della nuova  normativa,  sull'organo  competente all'irrogazione della  sanzione  e  non  anche  su  quello  competente  alla constatazione della violazione, che, in base al predetto comma 4, è  tuttora attribuita  agli  "organi  preposti  ai  controlli   in   materia   fiscale, contributiva e del lavoro". In altri termini, dal combinato disposto del comma 4 e del nuovo comma 5 dell'art.3 del D.L. n. 12 del 2002, risulta che, a decorrere dal 12  agosto 2006, alla Direzione provinciale  del  lavoro  è  demandato  il  compito  di contestare la violazione e di irrogare la sanzione, senza che, tuttavia,  le sia riservato in esclusiva il compito di constatare il fatto suscettibile di integrare gli estremi della violazione.

            Alle Entrate spetta ancora la constatazione dei fatti illeciti. Sulla base di quanto espresso normativamente, e confermato dalla prassi, gli uffici dell'Agenzia sono tenuti a trasmettere gli esiti dell'attività di constatazione delle  violazioni  in esame alle competenti Direzioni provinciali del lavoro;

• il trasferimento della competenza all'irrogazione della sanzione  in  capo alla Direzione provinciale del lavoro ed  il  venir  meno  del  rinvio  alle disposizioni del D.Lgs. n. 472 del 1997 comportano che, nelle ipotesi in cui la sanzione non sia stata ancora irrogata in data antecedente al  12  agosto 2006, trovano applicazione le disposizioni della L.  24  novembre  1981,  n. 689.

            In particolare, il primo e secondo comma dell'art. 14 della citata L. n.  689  del  1981 prevedono che: "La  violazione,  quando  è   possibile,   deve   essere   contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che  sia  obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. Se non è avvenuta la contestazione immediata  per  tutte  o  per  alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli  estremi  della  violazione debbono essere notificati agli interessati residenti  nel  territorio  della Repubblica  entro  il  termine  di  novanta  giorni  e  a  quelli  residenti all'estero entro il termine di trecentossessanta giorni dall'accertamento".

            Al riguardo la costante giurisprudenza  della  Corte  di  cassazione  ha osservato  che  "qualora  non  sia  avvenuta  la   contestazione   immediata dell'infrazione, l'accertamento al cui termine collocare, ai sensi dell'art. 14, comma 2, L. n. 689 del 1981, il dies a quo per il  computo  dei  novanta giorni entro i  quali  può  utilmente  avvenire  la  contestazione  mediante notifica non può essere fatto coincidere  con  la  mera  notizia  del  fatto materiale, bensì con l'epoca in cui  la  piena  conoscenza  dell'illecito  è idonea a giustificare la redazione del rapporto previsto dall'art. 17  della legge citata" (Cass., Sez. lav., n. 3115 del 17 febbraio 2004;  cfr.  anche: Cass., Sez. lav., n. 539 del 13 gennaio 2006; Cass., Sez. I, n. 3388 del  18 febbraio 2005).

            Pertanto, il dies a quo per la decorrenza del termine di novanta  giorni di cui al predetto secondo comma dell'art. 14 va  individuato  non  già  nel momento della violazione, ma in quello della conclusione del procedimento di accertamento, ovvero quando l'ente  od  organo  competente  ad  irrogare  la sanzione ha a disposizione non soltanto i risultati dell'indagine svolta dai verificatori ma anche i risultati delle ulteriori indagini  che  esso  abbia ritenuto utile compiere (cfr., in particolare, Cass., Sez. V, n. 8257 del 18 giugno 2001).

            In definitiva, il termine  in  questione  inizia  a  decorrere  soltanto allorché l'amministrazione ora  competente  all'irrogazione  della  sanzione abbia  a  disposizione  i  risultati  delle  verifiche  svolte,  in   quanto "L'attitudine della constatazione del fatto  ad  integrare  accertamento,  e quindi a segnare l'inizio del decorso del termine per la  contestazione  ... presuppone ... che la  constatazione  e  l'accertamento  medesimi  rientrino nelle attribuzioni dello stesso soggetto" (Cass., Sez. V,  n. 7143  del  25 maggio 2001, conforme: Cass., Sez. I, n. 16608 del 5 novembre 2003);

• la riscossione coattiva delle sanzioni in esame  è  effettuata  mediante ruoli ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, secondo  cui "si effettua mediante ruolo la  riscossione  coattiva  delle  entrate  dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici".

            In ordine all'individuazione  dell'organo  competente alla formazione dei ruoli conseguenti ai provvedimenti di irrogazione  delle sanzioni emessi prima del 12 agosto 2006  dagli  uffici  dell'Agenzia  delle Entrate, la circolare n. 35/2007 osserva che “per le sanzioni irrogate dagli uffici dell'Agenzia delle Entrate, la competenza ad essi conferita riguarda l'intero  procedimento  di irrogazione della sanzione e di riscossione della  stessa.  Ne  deriva  che, nelle ipotesi di sanzione irrogata prima del 12 agosto 2006, in applicazione del previgente testo dell'art. 3  del  D.L.  n.  12  del  2002,  gli  uffici dell'Agenzia delle entrate restano competenti ad effettuare  l'iscrizione  a ruolo anche successivamente alle modifiche normative in commento”;

• in ordine alla problematica evidenziata dalla Corte Costituzionale - sentenza n. 144  del  2005 -, che ha dichiarato  l'illegittimità  costituzionale  dell'art. 3, comma 3, del D.L. n. 12 del 2002,  introdotto  dalla  legge  di  conversione n. 73 del 2002, "nella parte in cui non ammette la  possibilità  di  provare che il rapporto di lavoro irregolare  ha  avuto  inizio  successivamente  al primo gennaio dell'anno in cui è stata constatata la violazione", la  sentenza  rientra  nella  categoria   delle   sentenze cosiddette additive, caratterizzate dalla  circostanza  che,  attraverso  di esse, il giudice delle leggi non si limita a riconoscere la  non  conformità alla Costituzione della norma sottoposta al suo sindacato,  ma  provvede  di fatto anche a riscriverne  il  contenuto,  rendendolo  aderente  ai  dettami costituzionali.

            Gli effetti della sentenza di accoglimento,  che  decorrono  dal  giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, si producono  ex tunc, vale a dire anche relativamente ai rapporti sorti  in  data  anteriore alla declaratoria di illegittimità.

            Unico limite alla retroattività degli effetti della pronuncia  è  quello inerente ai rapporti esauriti, con cui si  intendono  “quelle  situazioni  che  sul  piano processuale hanno trovato definitiva conclusione mediante  sentenza  passata in giudicato, i cui effetti non sono intaccati dalla successiva pronuncia di incostituzionalità, ovvero i rapporti rispetto ai quali sia già  decorso  il termine di prescrizione o di decadenza stabilito dalla legge per l'esercizio dei diritti ad essi relativi (cfr. risoluzione n. 2/E del 3 gennaio 2005)”.

Il diverso pensiero del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale

            La circolare dell’Agenzia delle Entrate non ha trovato l’avallo del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale che, con nota prot.n.25/I/0006980 del 1° giugno 2007, ha declinato la competenza per l’irrogazione della sanzione, ritenendo che per le violazioni consumate anteriormente al 12 agosto 2006 e non ancora notificate ai trasgressori “ricadono integralmente nell’ambito della previgente disciplina del D.L.12/2002, continuando per le stesse a trovare applicazione il regime procedimentale e sanzionatorio che individua nell’Agenzia delle Entrate il soggetto competente alla irrogazione della sanzione, commisurata al costo del lavoro e assoggettato al regime procedimentale del D.Lgs.n.472/1997”, sulla base del principio del tempus regit actum.

            La nota prot.n.25/I/0006980 del 1° giugno 2007 conclude, invitando, nelle more di un auspicabile chiarimento normativo, le “DD.PP. ad attenersi alle indicazioni fornite con la circolare n. 29/06, la quale, considerata la diversa natura ontologica della vecchia e della nuova sanzione, ha chiarito che l’Agenzia delle Entrate (relativamente al passato) ed il Ministero del Lavoro (relativamente al presente ed al futuro) rimangono rispettivamente competenti all’irrogazione delle rispettive sanzioni, facendo riferimento, sempre e comunque, alla imprescindibile data di constatazione fino all’11.08-2006, e di contestazione dal 12-08-2006”. 

Gli ultimi interventi normativi

            L’art. 1, comma 54, della legge n. 247 del 24 dicembre 2007 – modificando l’art. 36-bis del D.L. n. 223/2006, conv. in L, n. 248/2006, inserendo il comma 7-bis – ha attribuito la competenza ad irrogare la sanzione per lavoro nero all’Agenzia delle entrate, per le violazioni constatate fino all’11 agosto 2006, ponendo così fine al contrasto creatosi.

Inoltre, l’art. 7, comma 1, del D.L. n. 248 del 31 dicembre 2007 ha prorogato al 30 giugno 2008 il termine per la notifica dei provvedimenti di sanzione relative alle violazioni constatate fino al 31 dicembre 2002, per le quali il termine sarebbe scaduto il 31 dicembre 2007.

Quindi, saranno gli uffici delle Entrate a dover notificare i relativi provvedimenti sanzionatori.

Francesco Buetto

5 Febbraio 2008