In sede di conversione del D.L. n. 223/2006, la legge n. 248/2006 è intervenuta per apportare significative modifiche al procedimento sanzionatorio in materia di utilizzazione di lavoratori neri.
Con circolare n. 35 del 30 maggio 2007 l’Agenzia delle Entrate ha fornito una serie di indicazioni che però non hanno ricevuto l’avallo dal Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale che ha diramato in risposta, il 1° giugno 2007, la nota prot. n. 25/I/0006980.
Adesso sul punto è intervenuto il cd. Milleproroghe. Analizziamo lo stato della situazione.
Il tortuoso iter normativo
In materia di lavoro irregolare, il procedimento di irrogazione delle sanzioni, disciplinato dall’art. 16 del D.Lgs 18.12.1997, n. 472 è stato modificato per effetto del D.L n. 12 del 22.2.2002, convertito dalla L. 23.4.2002, n. 73.
Attraverso tale intervento è stato disposto, introducendo l’art. 3, commi 3, 4 e 5, che:
· “ferma restando l’applicazione delle sanzioni previste, l’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione obbligatorie, è altresì punito con la sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione” (comma 3);
· “alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro” (comma 4);
· “competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 è l’Agenzia delle Entrate. Si applicano le disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del comma 2 dell’art.
Le modifiche apportate alle disposizioni in materia di lavoro irregolare, attraverso l’ultimo cpv. del comma 5 dell’art. 3 del D.L n. 12 del 22.2.2002, convertito dalla L. 23.4.2002, n. 73, non consentono pertanto al contribuente la possibilità di presentare memorie difensive, fermo restando l’applicazione delle altre disposizioni previste dal D.Lgs. n. 472/1997.
In ordine alle modalità di calcolo della sanzione, la normativa introdotta circoscrive la base di commisurazione della stessa al costo del lavoro, calcolato in base ai contratti collettivi nazionali “per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione” (1).
Successivamente, l'art. 36-bis, del D.L.n.223/2006, inserito dalla legge di conversione, n.248/2006, al comma 7, lettere a) e b), ha modificato, a far data dal 12 agosto 2006, data di entrata in vigore della legge di conversione, rispettivamente, i commi 3 e 5 dell'art. 3 del D.L. 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 aprile 2002, n.73.
In ordine alla misura della sanzione, per effetto della modifica apportata, la sanzione prevista dal citato comma 3 per l'utilizzo di lavoro irregolare non è più fissata in misura proporzionale ("... dal 200 al 400 per cento dell'importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data di constatazione della violazione"), ma quantificata in una somma fissa che varia "... da euro
La modifica introdotta, in pratica, si adegua al principio stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza del 12 aprile 2005, n.144 che aveva dichiarato incostituzionale l'art.3, comma 3, del D.L. n. 12 del 2002, nella parte in cui non ammetteva la possibilità di provare che il rapporto di lavoro irregolare avesse avuto inizio successivamente al 1° gennaio dell'anno nel quale è stata constatata la violazione.
La successiva lettera b) del comma 7 dell'art. 36-bis ha invece modificato il comma 5 dell'art.3 del D.L. n. 12 del 2002, norma che affidava l’irrogazione della sanzione amministrativa all'Agenzia delle Entrate, con il particolare procedimento sanzionatorio già ricordato.
Come rilevato dalle Entrate nella circolare n. 28 diffusa il 4 agosto 2006 “non è stato modificato, invece, il comma 4 dell'art. 3 del D.L. n. 12 del
Le direttive amministrative
La circolare n. 35/2007
Con circolare n. 35 del 30 maggio 2007, l’Agenzia delle Entrate ha diramato le necessarie indicazioni in ordine alle rilevanti modifiche apportate alla disciplina delle sanzioni in materia di utilizzazione di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, sulla base del parere reso dall'Avvocatura generale dello Stato con nota prot. n. 30494 dell'8 marzo 2007, Cs. 40697/06.
In particolare, l’Agenzia delle Entrate si sofferma sulla seconda modifica - lettera b) del comma 7 dell'art. 36-bis – con la quale il nuovo organo deputato all'irrogazione delle sanzioni è
Evidenziamo i punti di maggiore interesse:
• per quanto concerne le violazioni constatate anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 248 del 2006 - ossia prima del 12 agosto 2006 - la competenza ad irrogare la sanzione in argomento spetta comunque alla Direzione provinciale del lavoro, non rilevando al riguardo la provenienza né la data della constatazione.
Il comma 4 dell'art. 3 del D.L. n. 12 del 2002, come convertito dalla L. n. 73 del 2002, è rimasto immodificato. Sotto tale aspetto appare quindi evidente la volontà del legislatore di intervenire esclusivamente, per effetto della nuova normativa, sull'organo competente all'irrogazione della sanzione e non anche su quello competente alla constatazione della violazione, che, in base al predetto comma 4, è tuttora attribuita agli "organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro". In altri termini, dal combinato disposto del comma 4 e del nuovo comma 5 dell'art.3 del D.L. n. 12 del 2002, risulta che, a decorrere dal 12 agosto 2006, alla Direzione provinciale del lavoro è demandato il compito di contestare la violazione e di irrogare la sanzione, senza che, tuttavia, le sia riservato in esclusiva il compito di constatare il fatto suscettibile di integrare gli estremi della violazione.
Alle Entrate spetta ancora la constatazione dei fatti illeciti. Sulla base di quanto espresso normativamente, e confermato dalla prassi, gli uffici dell'Agenzia sono tenuti a trasmettere gli esiti dell'attività di constatazione delle violazioni in esame alle competenti Direzioni provinciali del lavoro;
• il trasferimento della competenza all'irrogazione della sanzione in capo alla Direzione provinciale del lavoro ed il venir meno del rinvio alle disposizioni del D.Lgs. n. 472 del 1997 comportano che, nelle ipotesi in cui la sanzione non sia stata ancora irrogata in data antecedente al 12 agosto 2006, trovano applicazione le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689.
In particolare, il primo e secondo comma dell'art. 14 della citata L. n. 689 del 1981 prevedono che: "La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentossessanta giorni dall'accertamento".
Al riguardo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione ha osservato che "qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell'infrazione, l'accertamento al cui termine collocare, ai sensi dell'art. 14, comma
Pertanto, il dies a quo per la decorrenza del termine di novanta giorni di cui al predetto secondo comma dell'art. 14 va individuato non già nel momento della violazione, ma in quello della conclusione del procedimento di accertamento, ovvero quando l'ente od organo competente ad irrogare la sanzione ha a disposizione non soltanto i risultati dell'indagine svolta dai verificatori ma anche i risultati delle ulteriori indagini che esso abbia ritenuto utile compiere (cfr., in particolare, Cass., Sez. V, n. 8257 del 18 giugno 2001).
In definitiva, il termine in questione inizia a decorrere soltanto allorché l'amministrazione ora competente all'irrogazione della sanzione abbia a disposizione i risultati delle verifiche svolte, in quanto "L'attitudine della constatazione del fatto ad integrare accertamento, e quindi a segnare l'inizio del decorso del termine per la contestazione ... presuppone ... che la constatazione e l'accertamento medesimi rientrino nelle attribuzioni dello stesso soggetto" (Cass., Sez. V, n. 7143 del 25 maggio 2001, conforme: Cass., Sez. I, n. 16608 del 5 novembre 2003);
• la riscossione coattiva delle sanzioni in esame è effettuata mediante ruoli ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, secondo cui "si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici".
In ordine all'individuazione dell'organo competente alla formazione dei ruoli conseguenti ai provvedimenti di irrogazione delle sanzioni emessi prima del 12 agosto 2006 dagli uffici dell'Agenzia delle Entrate, la circolare n. 35/2007 osserva che “per le sanzioni irrogate dagli uffici dell'Agenzia delle Entrate, la competenza ad essi conferita riguarda l'intero procedimento di irrogazione della sanzione e di riscossione della stessa. Ne deriva che, nelle ipotesi di sanzione irrogata prima del 12 agosto
• in ordine alla problematica evidenziata dalla Corte Costituzionale - sentenza n. 144 del 2005 -, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del D.L. n. 12 del 2002, introdotto dalla legge di conversione n. 73 del 2002, "nella parte in cui non ammette la possibilità di provare che il rapporto di lavoro irregolare ha avuto inizio successivamente al primo gennaio dell'anno in cui è stata constatata la violazione", la sentenza rientra nella categoria delle sentenze cosiddette additive, caratterizzate dalla circostanza che, attraverso di esse, il giudice delle leggi non si limita a riconoscere la non conformità alla Costituzione della norma sottoposta al suo sindacato, ma provvede di fatto anche a riscriverne il contenuto, rendendolo aderente ai dettami costituzionali.
Gli effetti della sentenza di accoglimento, che decorrono dal giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, si producono ex tunc, vale a dire anche relativamente ai rapporti sorti in data anteriore alla declaratoria di illegittimità.
Unico limite alla retroattività degli effetti della pronuncia è quello inerente ai rapporti esauriti, con cui si intendono “quelle situazioni che sul piano processuale hanno trovato definitiva conclusione mediante sentenza passata in giudicato, i cui effetti non sono intaccati dalla successiva pronuncia di incostituzionalità, ovvero i rapporti rispetto ai quali sia già decorso il termine di prescrizione o di decadenza stabilito dalla legge per l'esercizio dei diritti ad essi relativi (cfr. risoluzione n. 2/E del 3 gennaio 2005)”.
Il diverso pensiero del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale
La circolare dell’Agenzia delle Entrate non ha trovato l’avallo del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale che, con nota prot.n.25/I/0006980 del 1° giugno
La nota prot.n.25/I/0006980 del 1° giugno 2007 conclude, invitando, nelle more di un auspicabile chiarimento normativo, le “DD.PP. ad attenersi alle indicazioni fornite con la circolare n. 29/06, la quale, considerata la diversa natura ontologica della vecchia e della nuova sanzione, ha chiarito che l’Agenzia delle Entrate (relativamente al passato) ed il Ministero del Lavoro (relativamente al presente ed al futuro) rimangono rispettivamente competenti all’irrogazione delle rispettive sanzioni, facendo riferimento, sempre e comunque, alla imprescindibile data di constatazione fino all’11.08-2006, e di contestazione dal 12-08-
Gli ultimi interventi normativi
L’art. 1, comma 54, della legge n. 247 del 24 dicembre 2007 – modificando l’art. 36-bis del D.L. n. 223/2006, conv. in L, n. 248/2006, inserendo il comma 7-bis – ha attribuito la competenza ad irrogare la sanzione per lavoro nero all’Agenzia delle entrate, per le violazioni constatate fino all’11 agosto 2006, ponendo così fine al contrasto creatosi.
Inoltre, l’art. 7, comma 1, del D.L. n. 248 del 31 dicembre
Quindi, saranno gli uffici delle Entrate a dover notificare i relativi provvedimenti sanzionatori.
Francesco Buetto
5 Febbraio 2008
(1) Per ulteriori indicazioni cfr. la circolare interamministrativa n.56/E del 20.6.2002
