Appello degli uffici locali: è ancora necessaria l’autorizzazione?


Gli uffici locali dell’Agenzia delle Entrate devono richiedere alla propria direzione regionale l’autorizzazione alla proposizione dell’appello principale, come previsto dal secondo comma dell’articolo 52, del D. Lgs 546/1992.

L’articolo 52 stabilisce, infatti che “Gli uffici periferici del Dipartimento delle entrate devono essere previamente autorizzati alla proposizione dell’appello principale dal responsabile del servizio del contenzioso della competente direzione regionale delle entrate…“.

Siffatto obbligo è stato precisato con la circolare n. 65/E del 3 dicembre 2007 dell’Agenzia delle Entrate
nonostante alcune recenti sentenze della Corte di Cassazione (sentenza 604/2005; sentenza n. 20516/2006 e sentenza n. 14912/2007) abbiano affermato che a seguito della istituzione delle Agenzie fiscali,”La disposizione dell’art. 52, comma 2, del D. Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546… deve essere ritenuta non più suscettibile di applicazione nell’intervenuta operatività della normativa, di cui al D. Lgs. 30 agosto 1999, n. 300, che ha istituito le Agenzie fiscali, attribuendo ad esse la gestione della generalità delle funzioni in precedenza esercitate dai dipartimenti e dagli Uffici del Ministero delle Finanze, e trasferendo alle medesime i relativi rapporti giuridici, poteri e competenze, da esercitarsi secondo la disciplina dell’organizzazione interna di ciascuna Agenzia (art. 57): è palese che, nell’intervenuta soppressione di tutti gli uffici ed organi ministeriali ai quali essa fa riferimento, si deve escludere che da detta norma possano farsi discendere condizionamenti al diritto delle agenzie, e, in particolare, dell’Agenzia del Demanio, di impugnare in appello le sentenze delle Commissioni tributarie provinciali ad esse sfavorevoli

Giova sottolineare che tale ultimo (1) orientamento del giudice di legittimità ha ritenuto ormai
recessivo il precedente orientamento giurisprudenziale in materia, che con riferimento all’assetto organizzativo preesistente alla attivazione (1 gennaio 2001) delle Agenzie fiscali, aveva sostenuto l’inammissibilità del ricorso in appello dell’ufficio periferico dell’Amministrazione finanziaria proposto senza l’autorizzazione da parte della direzione regionale. La giurisprudenza era pacifica nel configurare l’autorizzazione come presupposto processuale, la cui mancanza determinava l’inammissibilità del gravame, nonostante la norma non contenesse una espressa previsione in tal senso (sentenze 13576 e 13196 del 2007, 20516/2006, 20782/2005, 4040/2004, 11321/2001).

Riflessioni

E’ evidente che il nuovo orientamento della Cassazione con riferimento all’autorizzazione all’appello ha reso necessario una presa di posizione dell’Agenzia delle entrate per indirizzare l’attività degli uffici. In effetti, con tale documento di prassi, l’Agenzia sottolinea che nonostante il mutato orientamento della Cassazione, la procedura di autorizzazione all’appello dovrà essere ancora applicata, trattandosi di uno strumento attraverso il quale le direzioni regionali esercitano le funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo nei confronti degli uffici. Conserva, quindi, in ogni caso, la valenza di regola organizzativa interna nella gestione del contenzioso. E’ configurabile, ormai, in assenza di autorizzazione, una  mera irregolarità avente rilevanza esclusivamente interna nei rapporti tra gli uffici, sanzionabile solo in sede disciplinare a carico del funzionario, che propose il gravame, e non in sede processuale innanzi alla CT Regionale adita. L’ufficio anche senza la prescritta autorizzazione ha la capacità processuale, poiché l’organo gerarchicamente superiore preposto al contenzioso tributario non ha il potere di  legittimarlo a stare in giudizio. L’autorizzazione de qua  non assurge a presupposto processuale, la cui mancanza determina la non valida instaurazione del rapporto processuale d’appello; l’appello, privo dell’autorizzazione in esame proviene da un soggetto legittimato e, pertanto, non si verifica il difetto della legittimazione ad appellare da parte dell’ufficio. Essa non è un requisito di valida costituzione in giudizio dell’ufficio e non assume il connotato di condizione d’efficacia. La sentenza della CT regionale che reputi ammissibile l’atto d’appello privo dell’autorizzazione de qua non  è inficiata da invalidità.


La ratio che ispira l’autorizzazione de qua (atto interno) è quella di permettere all’organo gerarchicamente superiore di valutare l’opportunità e la convenienza a coltivare la controversia in sede di gravame; in particolare, si vuole evitare, tramite siffatto controllo di carattere preventivo, il proliferare d’appelli principali inammissibili (si pensi agli appelli a stampone) o infondati, comportanti gravi conseguenze per l’erario in virtù del principio della soccombenza alle spese del giudizio. Essa ha carattere discrezionale, poiché si valuta anche l’opportunità del rilascio.


Note


1) Per la sentenza n. 604/05 del giudice di legittimità “l’articolo 57 del dlgs n. 300/99 nell’intervenuta soppressione di tutti gli uffici ed organi ministeriali, esclude condizionamenti (come il visto di cui all’articolo 52 del dlgs 546/92) al diritto delle agenzie di impugnare in appello le sentenze delle commissioni tributarie provinciali ad esse sfavorevoli. E’ evidente che la scelta ermeneutica, adottata dalla   sentenza  n. 604 del 14/01/2005, fondata sul fatto che il predetto onere non è più previsto dalla normativa generale sul contenzioso tributario e precisamente dall’abrogato articolo 52, secondo comma, del dlgs 546/92  comporta, sotto il profilo sillogistico: a) La qualificazione della richiesta di autorizzazione come  un atto  meramente interno, irrilevante ai fini processuali, di organizzazione degli uffici; b) che tale tipologia di questione, non rientrando tra quelle relative all’esistenza delle condizioni dell’azione (rectius: alla legittimazione a stare in giudizio), non  appartiene alla cognizione del giudice tributario; c) che l’autorizzazione a proporre l’appello, concessa dall’ufficio gerarchicamente sovraordinato, non appartiene al novero delle questioni preliminari di rito, poiché non  integra la stessa legittimazione processuale dell’ufficio locale. Non trattasi, di un atto complesso, in cui la determinazione dell’ufficio di proporre ricorso in appello deve essere preceduta e approvata dalla direzione regionale che, a tale fine, appone un visto sul ricorso in appello alla commissione tributaria regionale. In definitiva, l’intervento delle sezioni unite statuisce, che il giudice tributario non  ha il potere di verificare d’ufficio, l’esistenza e la validità dell’autorizzazione – rilasciata agli uffici periferici dell’Amministrazione finanziaria – per proporre appello principale avverso le decisioni delle commissioni tributarie provinciali, non trattandosi di una condizione di ammissibilità. Non è più recessiva, la tesi secondo cui l’appello, privo dell’autorizzazione de qua, è immune da qualsiasi tipo di censura; è configurabile, quindi, solo una mera irregolarità, avente rilevanza esclusivamente interna nei rapporti tra gli uffici, sanzionabile solo in sede disciplinare a carico del funzionario che propose il gravame e non in sede processuale innanzi alla commissione tributaria regionale adita. La sentenza della Ctr che reputi ammissibile l’atto d’appello privo dell’autorizzazione de qua è valida. Secondo l’intervento della cassazione l’autorizzazione alla proposizione dell’appello si configura come interna corporis sottratta ad ogni eventuale ed inopportuno sindacato da parte del giudice tributario.


Angelo Buscema


15 Dicembre 2007


ALLEGATO:


Circolare del 03/12/2007 n. 65


Oggetto:


Articolo 52, comma 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 – autorizzazione all’appello


 


Testo: Premessa


L’articolo 52, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, recante l’autorizzazione alla proposizione dell’appello principale, stabilisce che “Gli uffici periferici del Dipartimento delle entrate devono essere previamente autorizzati alla proposizione dell’appello principale dal responsabile del     servizio del       contenzioso      della competente competente direzione regionale delle Entrate..”


Orientamento della Corte di Cgiurisprudenza di legittimita,assazione:


Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, formatosi con riferimento all’assetto organizzativo preesistente alla attivazione delle Agenzie fiscali, è considerato inammissibile il ricorso in appello dell’ufficio periferico dell’Amministrazione Finanziaria proposto senza l’autorizzazione da parte della Direzione Regionale.


Detta  giurisprudenza,  sebbene  l’articolo  52  comma  2  non  contenga  una espressa previsione in tal senso, è concorde nel  riconoscere ll’autorizzazione natura di presupposto processuale, la cui mancanza determina l’inammissibilità del gravame, come tale rilevabile anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio (cfr. Cass., n. 13576 dell’11 giugno 2007; n. 13196 del 6 giugno 2007; n. 20516 del 22 settembre 2006; n. 20782 del 16 ottobre 2005; n. 4040 del 27 febbraio 2004; n. 11321 del 29 agosto 2001). A seguito della istituzione delle Agenzie fiscali, la Corte di cassazione ha assunto una posizione diversa. Con la sentenza n. 604 del 14 gennaio 2005, pronunciata a Sezioni Unite, ha affermato che “La disposizione dell’art. 52, comma 2, del D. Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, …, deve essere ritenuta non più suscettibile di applicazione nell’intervenuta operatività della normativa, di cui al D. Lgs. 30 agosto 1999, n. 300, che ha istituito le Agenzie fiscali, attribuendo ad esse la gestione della generalità delle funzioni in  precedenza esercitate dai dipartimenti e dagli Uffici del Ministero delle finanze, e trasferendo alle medesime i relativi rapporti giuridici, poteri e competenze, da esercitarsi secondo la disciplina dell’organizzazione interna di ciascuna Agenzia (art. 57) : e’ palese che, nell’intervenuta soppressione di tutti gli uffici ed organi ministeriali ai quali essa fa riferimento, si deve escludere che da detta norma possano farsi discendere condizionamenti al diritto delle agenzie, e, in particolare, dell’Agenzia del Demanio, di impugnare in appello le sentenze delle Commissioni tributarie provinciali ad esse sfavorevoli” (in senso conforme cfr. Cass. n. 20516 del 22 settembre 2006; n. 14912 del 28 giugno 2007).


Istruzioni operative


Indipendentemente dal predetto orientamento giurisprudenziale, si ritiene che gli Uffici e le Direzioni regionali debbano continuare ad applicare sistematicamente  la procedura di autorizzazione all’appello prevista dall’articolo 52, comma 2, del D.Lgs. n. 546 del 1992, in quanto si tratta di uno strumento per il concreto esercizio delle funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo da parte delle Direzioni regionali nei confronti degli Uffici ai sensi del comma 3 dell’articolo 4 del regolamento di amministrazione.


Le Direzioni Regionali vigileranno sulla corretta applicazione delle presenti istruzioni.


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