INTERVENTO DELLA CONSULTA

La cartella di pagamento notificata ai contribuenti dai concessionari della riscossione deve contenere, l'indicazione obbligatoria del nominativo del responsabile del procedimento; a nulla rileva, a tal riguardo, che l’attività dei concessionari non è aperta alla partecipazione degli interessati, che i predetti agenti non hanno alcun margine di discrezionalità, giacché si limitano a trasfondere il contenuto dei ruoli ricevuti dall'Agenzia delle entrate in cartelle di pagamento destinate ai contribuenti, che nell'espletamento di tali attività non è svolta alcuna comparazione tra gli interessi pubblici e quelli privati di cui sono portatori i contribuenti, che nelle cartelle figura l'avvertenza che si possono chiedere informazioni sul contenuto delle stesse.

Tale importante principio è stato statuito dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 377 del 9 novembre 2007, che ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2, lettera a) della legge 27 luglio 2000, n. 212 ("Disposizione in materia di statuto dei diritti del contribuente").

L’iter logico giuridico adottato dalla Consulta, con la citata pronuncia interpretativa di rigetto, ha sottolineato che:

ü     Ogni provvedimento amministrativo è il risultato di un procedimento, sia pure il più scarno ed elementare, richiedendo, quanto meno, atti di notificazione e di pubblicità;

ü      i concessionari per la riscossione, essendo inquadrabili tra i soggetti privati cui compete l'esercizio di pubbliche funzioni, devono osservare gli adempimenti richiesti dall'art. 7 della legge n. 212 del 2000 anche per i procedimenti tributari, tra cui rientrano i cosiddetti "procedimenti di massa", che conducono all'emanazione di provvedimenti di contenuto omogeneo o standardizzato nei confronti di innumerevoli destinatari nonché i procedimenti di natura non discrezionale;

ü     già fin da epoca precedente l'entrata in vigore della legge n. 212 del 2000 la giurisprudenza costituzionale aveva ritenuto applicabile ai procedimenti tributari la legge generale sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990 (si veda in proposito l'ordinanza n. 117 del 2000);

ü     l'obbligo imposto ai concessionari di indicare nelle cartelle di pagamento il responsabile del procedimento, lungi dall'essere un inutile adempimento, ha lo scopo di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa, la piena informazione del cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del responsabile) e la garanzia del diritto di difesa. Aspetti questi che sono elementi essenziali del principio di buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, sancito dall'art. 97, primo comma, della Carta Costituzionale.

In definitiva, l'obbligo imposto ai concessionari di indicare nelle cartelle di pagamento il responsabile del procedimento, lungi dall'essere un inutile adempimento, ha lo scopo di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa, la piena informazione del cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del responsabile) e la garanzia del diritto di difesa, che sono altrettanti aspetti del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione predicati dall'art. 97, primo comma, Cost. (si veda, ora, l'art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, come modificato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa»).

RIFLESSIONI

La Consulta con l’ordinanza citata ha corretto il presupposto interpretativo fissato dal giudice a quo a base della censura, indicando l’interpretazione costituzionalmente corretta. Dietro la manifesta infondatezza si nasconde una ben precisa scelta ermeneutica della Corte che propone una lettura della norma impugnata diversa da quella esposta dal giudice a quo e conforme a Costituzione. Con la pronuncia interpretativa di rigetto in parola la Consulta ha respinto l’eccezione di incostituzionalità sulla base di una determinata interpretazione della norma fra le varie possibili.

Trattasi di un precedente autorevole (1) cui spetta, non una forza legale bensì una forza di fatto che è direttamente proporzionale al consenso delle argomentazioni addotte. Dunque, una forza persuasiva. Siamo, in definitiva, in presenza di una singolare statuizione, contenuta non nel dispositivo (che è di rigetto) ma nel corpo motivo della pronuncia della Corte.

L'efficacia di tale sentenza interpretativa di rigetto fuori del processo a quo è subordinata alla sussistenza del requisito indispensabile della collaborazione interpretativa dei giudici tributari.

"Per una precisa esigenza di coerenza interna del sistema, dalla pronuncia interpretativa scaturisce un 'vincolo negativo' ai poteri interpretativi del giudice che ha sollevato la questione giudicata non fondata, nel senso che quest'ultimo non può attribuire alla disposizione di legge la portata esegetica ritenuta incostituzionale dalla Consulta, pur essendogli consentito di scegliere differenti soluzioni ermeneutiche, che, ancorché non coincidenti con quelle della sentenza interpretativa di rigetto, non collidano con norme e principi costituzionali" (Sezioni Unite Penali della Corte di Cassazione sent. 23016/2004).

Va precisato che l'ordinanza citata censurando l'interpretazione del giudice rimettente, si pone in perfetta armonia con la giurisprudenza costituzionale e di legittimità secondo cui il contribuente deve essere posto in condizione di conoscere non solo la pretesa impositiva in tutti i suoi elementi, ma anche di poter esercitare con modalità non eccessivamente difficoltose il proprio diritto di difesa, che passa anche attraverso la necessaria conoscenza del funzionario responsabile del procedimento tributario. E’ evidente alla luce di tale decisum che i concessionari per la riscossione dovranno immediatamente modificare il proprio comportamento (2) indicando nelle cartelle di pagamento il nominativo del funzionario responsabile del procedimento. Infatti, in mancanza di tali necessarie indicazioni, i predetti atti impositivi , secondo una precisa scelta ermeneutica ,devono considerarsi viziati (3)e censurabili innanzi al giudice competente. Va precisato che sussiste, peraltro, altro orientamento (pro fisco) secondo cui il regime delle invalidità formali di cui all’art. 21-octies della l. 241/90, è applicabile anche ai provvedimenti amministrativi dell’agente della riscossione e, pertanto, non è annullabile la cartella esattoriale priva dell’indicazione delle generalità del responsabile del procedimento preordinato all’emissione, poiché: a) ai sensi dell’art. 21-octies della nuova legge 241/90 “È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”; b) alla base dell’art. 21-octies il provvedimento non è annullabile non perché assoggettato ad un diverso regime di invalidità o irregolarità, ma perché la circostanza che il contenuto non possa essere diverso priva il ricorrente dell’interesse a coltivare un giudizio da cui non potrebbe ricavare alcuna utilità concreta; c) Nel caso di cartelle esattoriali l’attività del concessionario è vincolata in tutti i suoi aspetti ossia il contenuto dell’atto è per intero predeterminato dalla legge.

Inoltre l'art. 7, comma 2, lettera a), della l. 27 luglio 2000, n. 212, prescrive che gli atti dell'Amministrazione finanziaria e dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare "l'ufficio presso il quale è possibile ottenere informazioni complete in merito all'atto notificato o comunicato e il responsabile del procedimento ". La mancanza di quest'ultima indicazione non comporta, tuttavia, nullità dell'atto. Invero, la nullità non è esplicitamente disposta dalla norma (elemento letterale), né deriva dal venir meno di una qualche garanzia di legittimità dell'azione di accertamento conclusasi con l'avviso in discussione elemento sostanziale o teleologico). Come è reso palese dal rinvio, contenuto nello stesso art. 7, alla l. 7 agosto 1990, n. 241, l'indicazione del responsabile del procedimento mira a dare adeguate notizie sull'attività compiuta e da compiere - che è lo stesso scopo perseguito da talune norme corrispondenti della l. n.  241  del  1990,  con  riguardo  generale  alle attività amministrative -. In particolare, l'assenza della precisazione sul responsabile del procedimento rende applicabile, per analogia, l'art. 5, comma 2, della stessa l. n. 241/1990, secondo il quale, fino a quando non sia effettuata l'assegnazione dell'attività istruttoria e di ogni altro adempimento ad uno dei dipendenti dell'unità organizzativa, "è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario (4) preposto all'unità organizzativa" stessa (in tal senso, sent. n. 84 del 23 settembre 2004 dep. il 27 ottobre 2004 della comm. trib. reg. di Roma, sez. VII).

NOTE

1) si afferma che la sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale costituisce un autorevole precedente che vincola in negativo solo il giudice a quo in quanto non può interpretare la norma nel senso disatteso dalla Corte per il carattere incidentale del giudizio di costituzionalità. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell’attribuire alle sentenze interpretative di rigetto il valore di un autorevole precedente, mentre altro orientamento (Cassazione sez. un. 13 luglio 1998 n. 21,  afferma che «ove (i giudici) intendano discostarsi dall’interpretazione proposta dalla Corte costituzionale, non hanno altra alternativa che sollevare nuovamente la questione di legittimità costituzionale. Le decisioni interpretative di rigetto della Corte costituzionale non hanno efficacia erga omnes, a differenza di quelle dichiarative dell’illegittimità costituzionale di norme, e pertanto determinano solo un vincolo negativo per il giudice del procedimento in cui è stata sollevata la relativa questione. Lo hanno stabilito le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza 17 maggio 2004 n. 23016, precisando che in tutti gli altri casi il giudice conserva il potere-dovere di interpretare in piena autonomia le disposizioni di legge a norma dell’articolo 101, comma 2, Costituzione purché ne dia una lettura costituzionalmente orientata, ancorché differente da quella indicata nella decisione interpretativa di rigetto.

2) Per tutti i ruoli consegnati agli agenti della riscossione dal 25 marzo bisogna usare il nuovo modello della cartella di pagamento. Modello adottato con il provvedimento del direttore dell'agenzia delle Entrate del 13 febbraio 2007 e pubblicato nella «Gazzetta Ufficiale» n. 43 del 21 febbraio). Le nuove indicazioni tengono conto delle modifiche apportate all'articolo 17 del decreto legislativo 112/1999 con il decreto legge 262/2006 (articolo 2,comma 3) e il decreto del ministro dell'Economia del 17 novembre 2006. Nella nuova cartella di pagamento sono riportati analiticamente tutti i costi della riscossione, compreso quello per gli agenti della riscossione, ed è previsto un apposito spazio nel frontespizio per la relazione di notifica.

3) E’ nulla la cartella esattoriale priva dell’indicazione delle generalità del responsabile del procedimento preordinato all’emissione per violazione dell’articolo 7 della legge n. 212/2000 (sentenza n. 3256 del 5 ottobre 2005 del giudice di pace del mandamento di Cosenza e sentenza n. 739 del 30 settembre 2005 del giudice di pace del mandamento di Cetraro )VD. Sentenza Commissione tributaria regionale Veneto, sez. VIII, 08-11-2006, n. 56.

Novembre 2007

ORDINANZA N. 377

ANNO 2007

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- F. B.           Presidente

- F. A.           Giudice

- U. D.              "

……………………………………………………………..

…………………………………………….

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2, lettera a), della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente), promosso con ordinanza dell'11 gennaio 2006 dalla Commissione tributaria regionale del Veneto sul ricorso proposto da G. F. contro il Comune di Chiampo ed altro, iscritta al n. 363 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno 2007.

    Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

    udito nella camera di consiglio del 10 ottobre 2007 il Giudice relatore S. C..

    Ritenuto che la Commissione tributaria regionale di Venezia ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2, lettera a), della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente) (erroneamente indicata, nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione, con il n. 112), nella parte in cui prevede che gli atti dei concessionari della riscossione «devono tassativamente indicare» – fra l'altro – il responsabile del procedimento, in riferimento agli articoli 3, primo comma, e 97 della Costituzione;

    che la questione è insorta nel giudizio d'appello avverso la decisione della Commissione tributaria provinciale di Vicenza, che aveva respinto il ricorso di G. F. avverso la cartella di pagamento (notificata l'8 maggio 2003) relativa all'iscrizione a ruolo dell'Ici dovuta al Comune di Chiampo;

    che, ad avviso della Commissione regionale remittente, la questione di costituzionalità è rilevante ai fini del decidere, dal momento che, in caso di dichiarazione di incostituzionalità, essa «dovrebbe accogliere l'appello, con assorbimento di ogni altra censura»;

    che, osserva il remittente, l'art. 7 della legge n. 212 del 2000 (come, del resto, l'intero statuto dei diritti del contribuente) si colloca sulla scia della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), e ciò spiega «come mai siano stati obbligati a seguire le regole sul procedimento non solo gli uffici dell'amministrazione finanziaria in senso stretto, ma anche, in un empito garantistico, gli enti preposti alla riscossione»;

    che, tuttavia, prosegue il remittente, disposizioni come quella censurata «si attagliano bene all'attività procedimentale che gli uffici della pubblica amministrazione in senso proprio sono tenuti a svolgere al fine di emettere un provvedimento destinato ad incidere nella sfera giuridica del destinatario, mentre, al contrario, l'attività svolta dai concessionari della riscossione al fine di formare la cartella non pare configurabile come un vero e proprio procedimento (tali attività, invero, non sono aperte alla partecipazione; non si mettono a confronto interessi pubblici fra loro, e con quelli privati di cui sono portatori i contribuenti; non vi è alcun margine di apprezzamento da parte degli uffici, etc.)»;

    che, secondo il remittente, l'attività dei concessionari può dar luogo, tutt'al più, a «procedimenti di massa», «caratterizzati in modo pressoché assoluto dall'elemento tecnico organizzativo e dall'uniformità delle operazioni», trattandosi di «trasfondere il contenuto dei ruoli ricevuti dall'Agenzia delle entrate in singole cartelle destinate individualmente ai contribuenti, senza alcuna possibilità di apprezzamento, tanto più di natura discrezionale»;

    che, pertanto, conclude il remittente, sembra eccessivo e poco utile addossare ai concessionari obblighi che appaiono «fini a se stessi, anche considerato che sulle cartelle figura l'avvertenza che si possono chiedere informazioni sul contenuto della cartella stessa»; ragion per cui l'art. 7, comma 2, lettera a), ultima parte, contrasta, per un verso, con l'art. 3, primo comma, Cost., poiché tratta in maniera simile attività e situazioni sicuramente diverse, quali sono quelle ascrivibili all'amministrazione finanziaria e quelle, invece, di competenza del concessionario e, per altro verso, «con l'art. 97 Cost. e con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione ivi stabilito, nonché con l'art. 1 della legge n. 241 del 1990, che ne costituisce sviluppo, laddove sancisce che l'attività della pubblica amministrazione è ispirata al principio [recte: ai principi] di efficienza, economicità ed efficacia»;

    che si è costituita, per la Presidenza del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato, eccependo che la questione sollevata sarebbe inammissibile per difetto assoluto di rilevanza;

    che, secondo l'Avvocatura, l'eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma raggiungerebbe l'effetto contrario a quello indicato dal giudice a quo (l'accoglimento dell'appello), giacché, facendo venir meno l'obbligo di indicare il responsabile del procedimento, comporterebbe che la mancanza o l'insufficienza di tale indicazione non sarebbe più oggetto di «un dovere sanzionabile con la declaratoria di illegittimità» della cartella di pagamento.

    Considerato che il giudizio principale ha ad oggetto la legittimità o meno della cartella di pagamento, in quanto – secondo uno dei motivi di ricorso proposti dal ricorrente – essa non conterrebbe l'indicazione, obbligatoria per legge, del «responsabile del procedimento» (da intendere come il responsabile del procedimento che mette capo all'esattore, e non del procedimento, culminante nella consegna del ruolo all'esattore, che si svolge presso l'amministrazione finanziaria);

    che – a prescindere dalla circostanza che l'eventuale declaratoria di incostituzionalità del censurato art. 7 della legge n. 212 del 2000 comporterebbe il rigetto e non, come sostiene il remittente, l'accoglimento del motivo di appello proposto dal contribuente (atteso che verrebbe meno l'obbligo di indicare, nella cartella di pagamento, il responsabile del procedimento) – la questione è manifestamente infondata;

    che, infatti, ogni provvedimento amministrativo è il risultato di un procedimento, sia pure il più scarno ed elementare, richiedendo, quanto meno, atti di notificazione e di pubblicità;

    che l'art. 7 della legge n. 212 del 2000 si applica ai procedimenti tributari (oltre che dell'amministrazione finanziaria) dei concessionari della riscossione, in quanto soggetti privati cui compete l'esercizio di funzioni pubbliche, e che tali procedimenti comprendono sia quelli che il giudice a quo definisce come «procedimenti di massa» (che culminano, cioè, in provvedimenti di contenuto omogeneo o standardizzato nei confronti di innumerevoli destinatari), sia quelli di natura non discrezionale;

    che l'obbligo imposto ai concessionari di indicare nelle cartelle di pagamento il responsabile del procedimento, lungi dall'essere un inutile adempimento, ha lo scopo di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa, la piena informazione del cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del responsabile) e la garanzia del diritto di difesa, che sono altrettanti aspetti del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione predicati dall'art. 97, primo comma, Cost. (si veda, ora, l'art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, come modificato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa»);

    che, del resto, fin da epoca precedente l'entrata in vigore della legge n. 212 del 2000, recante lo statuto dei diritti del contribuente, la Corte ha ritenuto l'applicabilità ai procedimenti tributari della legge generale sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990 (ordinanza n. 117 del 2000, relativa all'obbligo di motivazione della cartella di pagamento).

    Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara la manifesta infondatezza  della questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2, lettera a), della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente),  sollevata dalla Commissione tributaria regionale di Venezia, in riferimento agli articoli 3, primo comma, e 97 della Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe.

    Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2007.