Contributo consortile reclamato dai Consorzi di bonifica

(Sentenza della Commissione Tributaria di perugia n. 36/05/2007 del 30 maggio 2007) MASSIMA : Il Contributo consortile  reclamato dai Consorzi di bonifica non è sempre dovuto, in quanto la legge di riferimento prevede che deve essere messo in relazione a benefici diretti, specifici e duraturi, che il fondo di proprietà del socio consortile deve ricevere. […]

(Sentenza della Commissione Tributaria di perugia n. 36/05/2007 del 30 maggio 2007)

MASSIMA :


Il Contributo consortile  reclamato dai Consorzi di bonifica non è sempre dovuto, in quanto la legge di riferimento prevede che deve essere messo in relazione a benefici diretti, specifici e duraturi, che il fondo di proprietà del socio consortile deve ricevere.


Quando non risulta definito e reso pubblico con il mezzo della trascrizione, il Perimetro di Contribuenza nell’ambito del comprensorio di attività del consorzio (previsto sempre dalla legge), spetta all’Ente Consortile  la dimostrazione dell’esistenza dei benefici.


 

 

 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME


DEL POPOLO ITALIANO


 


LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE


DI PERUGIA SEZIONE……………..


Riunita con l’intervento dei Signori:


– Renzo Dott. Michele Augusto                        Presidente


– Quarchioni Prof. Alfredo                        Relatore


-Nardini Rag. Alberto                         Giudice


 


ha emesso la seguente


SENTENZA


– Sull’appello n………..


  depositato il……………


– Avverso la sentenza n………………


  emessa dalla Commissione Tributaria Provinciale di Terni


  proposto dall’ufficio: CONSORZIO DI BONIFICA


  difeso da:


  ………………………………


  controparte:


  Azienda Agricola X Srl


  difeso da:


  Avv. G.A.


 

 


SENTENZA


 


SVOLGIMENTO DEL PROCESSO


FATTI.


 


La Società Agricola X Srl  con sede in Roma in  persona del suo legale rappresentante P. W., rappresentata e difesa dall’Avv. R.G., ricorreva  alla C.T.P. di Terni,  avverso il diniego rimborso avvenuto in data 10/12/2003, per € 3.466,62 di contributi consortili versati al Consorzio di Bonifica dal 1990 al 2002,  il cui diniego è stato comunicato dal Consorzio al contribuente, con racc. a.r. del 22/01/2004.


   La Società in questione, chiede di:           


·        Dichiarare l’illegittimità della contribuzione per cui è causa e conseguentemente pronunciare l’annullamento del diniego di restituzione dei contributi non dovuti e la restituzione della somma pari a € 3.466,62


·        in subordine, l’annullamento del diniego di restituzione per la parte non dovuta dei contributi versati;


Lamenta che la Società  istante è proprietaria di immobili siti nel Comune di ………….e che nel  caso di specie la pretesa impositiva è del tutto illegittima, poichè gli immobili dell’istante non sono mai stati interessati da alcuna opera realizzata dal suddetto Ente, mancando qualsiasi  beneficio che deve tradursi in un incremento di valore fondiario degli immobili sottoposti a contribuzione.


A sostegno di ciò richiama in proposito una serie  di sentenze favorevoli  (v. per tutte Cass. S.U. del 14.10.1996 n. 8960 e quella del Tribunale di Terni dell’11.9-23.10.2001 n. 971, relativa ad immobili sottoposti a contribuzione da parte del Consorzio di Bonifica);


Si costituisce in giudizio il Consorzio di bonifica  eccependo preliminarmente :


·        l’inammissibilità del ricorso per la richiesta il rimborso dei contributi pagati in data anteriore al biennio decorrente dalla notifica della domanda. Richiamando l’art. 21, c. 2, del D.Lgs. n.546/92, osserva che la domanda di restituzione, in mancanza di disposizioni specifiche, non può essere presentata dopo due anni dal pagamento .


·        In via istruttoria chiede di ammettere una C.T.U. e informazioni alla regione dell’Umbria che ponga in essere tutte le attività di bonifica espletate dall’ente e le  valutazioni in merito all’esistenza del beneficio e agli incrementi di valore fondiario derivante agli immobili di cui trattasi.


Nel merito,  chiede che il ricorso avversario sia  giudicato infondato per il fatto  che gli immobili della Società rientrano nel Comprensorio di bonifica e nel Perimetro di contribuenza approvati dalla Regione Umbria (si vedano in proposito gli artt. 4 e 5 dello Statuto del Consorzio) ed il Piano di Classifica e di Riparto della Contribuenza predisposto dal Consiglio nel luglio 1999 e con Piano di Classifica del 26 /11/ 2002 – approvati sia dagli organi interni previsti dallo statuto del consorzio che successivamente con delibere regionali.


Allega proposito una relazione tecnica, con cartografia scala 1:25.000, del Direttore Tecnico dell’Ente che illustra opere ed  interventi del Consorzio.


Successivamente con memoria, ribadisce  l’eccezione di inammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 21 , Dlgs. 546/92 per la parte in cui è stato richiesto il rimborso di contributi pagati dalla ricorrente in data anteriore al biennio decorrente dalla notifica della domanda.


Riferisce che nell’ambito di altro giudizio (Consorzio e l’Istituto IERP) di contenuto identico, pendente davanti al Tribunale di Terni nell’anno 2004, era stata depositata una  CTU, che si era espressa favorevolmente per il Consorzio, avendo stabilito benefici, tra cui anche terreni ricadenti in aree su cui insistono  gli immobili della Soc. X srl.


I giudici di primo grado, accoglievano il ricorso, condannando alle spese di giudizio il Consorzio. Respingevano le pregiudiziali circa sia la richiesta di rimborso in data anteriore al biennio decorrente dalla notifica della domanda.


Concedevano alla Società, il rimborso  del tributo consortile versato e non dovuto a partire dal 1992 fino al 2002, applicandone  la prescrizione decennale, avendo la stessa dimostrato di aver pagato dal 1990 al 2002  i  contributi consortili, ritenendo irrilevante la CTU richiamata ed espletata in un altro contenzioso difforme dal presente e non necessaria la richiesta di nuova  CTU, da parte del Consorzio.


Si appella il Consorzio, chiedendo, con vittoria di spese del doppio grado di giudizio, la totale riforma della sentenza, contestandola duramente e lamentando la falsa interpretazione delle sentenze della Cassazione richiamate. Ribadisce, anche se con argomentazioni diverse, sostanzialmente, quanto riportato nella memoria di costituzione nel ricorso e chiedendo nuovamente di:


·     Dichiarare inammissibili o, in subordine, infondate, le domande della Agricola X s.r.l ed in particolare:


·        ammettere le istanze istruttori di C.T.U. e di acquisizione di informazioni alla Regione Umbria ed all’Assessorato Agricoltura competente, per l’attività svolta dal Consorzio di Bonifica nell’area di cui si controverte;


·        Per il  rimborso dei contributi versati, ritiene che, una volta riconosciuta fondata la richiesta,  questa debba limitarsi al biennio decorrente dalla notifica della domanda, non certamente con prescrizione decennale che erroneamente i primi giudici hanno fatto partire dal 2002, anziché dalla istanza di rimborso, essendo pertanto prescritto anche l’anno 1992,  prescrizione che deve essere rilevabile d’ufficio.  Insiste sul fatto  che  ritiene semmai sulla base del combinato disposto DPR 917/1986 e dell’art. 2948 n°4 c.c. che la  prescrizione debba essere al massimo di cinque anni.


Nel merito, ribadisce con forza, che gli immobili rientrano nel Comprensorio di Bonifica e nel Perimetro di Contribuenza approvati dalla Regione Umbria (artt. 4 e 5 dello Statuto del Consorzio); che i suddetti beni immobili ricevono un beneficio diretto e specifico per effetto dell’azione svolta dal Consorzio dì Bonifica nell’area di cui trattasi.


Riferisce  che al Consorzio, è istituzionalmente affidata la cura e la gestione della rete di canali e dei corsi d’acqua graficamente rappresentati nella planimetria prodotta in giudizio con attività  ordinaria che straordinaria e che dalla efficienza della suddetta rete di corsi d’acqua e di tutti i manufatti annessi, deriva il beneficio specifico e diretto del drenaggio e dello scolo, dell’area in cui sono ubicati anche gli immobili della ricorrente. L’opera di bonifica pertanto non deve essere considerata benefica solo se fatta sotto casa” e all’interno del terreno del ricorrente.


Circa poi i criteri adottati dall’Ente, per il quantum del contributo, trattasi di difetto di giurisdizione e destinato al giudice amministrativo.


In data  9 maggio 2007, viene depositata relazione tecnica da parte del Direttore Tecnico del Consorzio, che sostanzialmente ribadisce i contenuti di quella depositata al ricorso.


Si costituisce in appello la Soc. Agricola X contestando in toto le eccezioni e nel merito quanto appellato dal Consorzio.


Reputando vittimistica la prospettazione dell’appellante e sintomatica della mancanza di reali argomenti sui quali legittimamente fondare la pretesa impositiva basata su astruse teorie,  si oppone sulla richiesta di una CTU, volta a trovare giustificazione di benefici conseguenti alle opere che lo stesso appellante non trova.


Insiste che l’onere della prova spetta al Consorzio tanto più, che non c’è stato una procedura di legge per determinare in modo corretto il Perimetro di contribuenza e la relativa trascrizione,  trasformando l’intero  comprensorio in un unico bacino tributario.


Con appello incidentale la stessa società, lamenta l’errore commesso  dai primi giudici laddove condanna il Consorzio alla restituzione della somma di €. 3.245,51 in luogo di € 3.466,62 come richiesto oltre che le spese di giudizio, chiedendo come nel ricorso la prescrizione decennale, ritenendo la norma richiamata dal Consorzio, per il rimborso limitato al biennio, meramente processuale non potendo mutare il contenuto dell’azione soggetta soltanto alla prescrizione decennale. Con istanza fatta con   racc. n° 247 del 18/05/07, l’Agraria X srl,chiede la discussione pubblica della controversia.


 


MOTIVI  DELLA  DECISIONE  – DIRITTO


 


Il Collegio all’udienza del 30 maggio 2007, ascoltata la difesa del contribuente, assente la difesa del Consorzio, dopo aver esaminata la copiosa documentazione agli atti, decide quanto segue.


L’obbligazione tributaria di che trattasi, richiesta dal Consorzio di Bonifica al socio consortile è un “tributo speciale”, come la stessa Suprema corte definisce,  in quanto non si raffigura  né come  una imposta, né una tassa o tariffa  nel senso tipico, ne tanto meno ad un canone e la sua richiesta impositiva è subordinata ad un  beneficio fondiario, cioè ad un miglioramento fondiario che deve ricevere il fondo del socio, a fronte di opere e manutenzioni effettuate dal consorzio medesimo.


Lo stesso, art. 21 del testo base sulla legge di Bonifica, R.D. 225/1933, definisce il contributo consortile come  oneri reali sui fondi dei contribuenti…esigibili con le norme dei privilegi stabiliti per l’imposta  fondiaria, …Alla riscossione dei contributi si provvede con le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette..”


Le finalità istituzionali dei Consorzi di Bonifica, possono essere riassunte in quelle di difesa dalle esondazioni, irrigazione e razionale utilizzazione delle risorse idriche, difesa del suolo, vigilanza sul territorio e partecipazione all’azione di pianificazione territoriale, svolgendo cosi compiti di indiscutibile interesse generale e dunque incidenti nella sfera patrimoniale di tanti.


La richiesta pertanto del contributo da parte dei Consorzi, deve trovare dunque  un giusto equilibrio tra contributo richiesto e corrispondente beneficio fondiario prodotto attraverso le  opere, le manutenzioni e quant’altro programmato, senza trasformarsi in una indiscriminata imposta fondiaria per tutti i soci consortili, contrariamente ai principi  previsti dalla legge, tutt’ora vigente e non modificata.


Il suddetto contributo, reclamato dal Consorzio di Bonifica, coinvolge  una  serie di aspetti, complessi e articolati, sui quali spesso le parti in causa, rivolgono domande pretendendo  risposte  e soluzioni ”sic et semplicitersulla base di richiamate  sentenze della stessa Suprema Corte  delle quali vengono estrapolate frasi dal contesto sentenziale,  in modo non sempre pertinente, confondendo nomenclature riportate nelle norme che regolano il settore con conseguenti  richieste di domande in concorso di competenze giurisdizionali tra il  giudice tributario e il giudice amministrativo.


Il Collegio, trattandosi  di un tributo, assegnato recentemente alla giurisdizione tributaria        (dal gennaio 2002 – art.12 legge 28 dic 2001 n°448), al fine di delineare un quadro concettuale di riferimento  che  consenta  di arrivare in modo più spedito, comprensibile e trasparente alle risposte delle domande rivolte a Collegio dalle parti in causa, schierate su posizioni di assoluto conflitto,  ritiene opportuno fare un breve “escursus” preliminare sulla nuova  materia, quali leggi e normative che regolano il settore, nomenclatura  utilizzata dalle norme stesse e non ultimo una puntuale analisi della  giurisprudenza creatasi sulla questione, non sempre concorde.


L’impianto normativo del settore è costituito dal  lontano Regio Decreto R.D. 215/1933, che costituisce l’ossatura portante ed il riferimento principale a tutt’oggi, che definisce i principi generali sulla bonifica in senso generale e sull’obbligo di contribuzione (articoli 3, 4,10, 11, 17).


 Seguono poi le successive Leggi Nazionali e Regionali, quest’ultime, succedutosi con il trasferimento, delle deleghe delle funzioni amministrative dello Stato alle Regioni (art.117 Cost.), delle attività di bonifica integrale (art.l D.P.R. 15 gennaio 1972, n.11), nonchè quelle concernenti i Consorzi di Bonifica regionali (art.73 del D.P.R. 24 luglio 1977, n.616).


Nel caso nostro specifico del Consorzio di bonifica,  Ente di diritto,  istituito con D.P.R. 31 Marzo 1971, ai sensi dell’art. 59 del R.D. 215 /1933 e dell’art. 862 del Codice Civile e successivi ,  la Regione Umbria  ha legiferato, dapprima con la L.R. n°4 del 25 gennaio 1990  e successivamente con le leggi  Regionali n°37 del 27 dic 2001  e da ultima  la L. Reg. n°30 del 23 dic 2004 , che ha abrogato  la L.R. n°4 /1990.


Per quanto riguarda invece l’articolata nomenclatura riportata nelle stesse Leggi e Norme, occorre precisare  che:


Il Comprensorio di bonifica  da intendersi, come una zona geografica dove si svolgono le attività del Consorzio medesimo;


 Il Perimetro o Perimetri di Contribuenza, generalmente  intesi come parti  di territorio più contenuti e limitati rispetto a quello del Comprensorio di attività del Consorzio e quindi con una  platea di soci contribuenti, più limitata e contenuta, che sono  chiamati a corrispondere il contributo a fronte di opere realizzate dal Consorzio di Bonifica, che arrecano un beneficio di natura fondiario, sui beni di proprietà ivi inclusi.


L’art. 10, comma 1, stabilisce inoltre, che nella spesa delle opere di competenza statale che non siano a totale carico dello Stato, sono tenuti a contribuire i proprietari degli immobili del comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica, compreso lo Stato, le Province ed i Comuni per i beni di loro pertinenza.


 A riguardo, il R.D. n° 215/1933, prima all’art. 3, 4, 5 e poi all’art. 10, prevede con apposito Decreto Ministeriale la definizione del  suddetto “Perimetro di contribuenza“, stabilendo che esso va reso pubblico con idoneo atto del mezzo della trascrizione.


Il Piano di classifica, rappresenta una sorta di tabella millesimale di contribuzione, similare ai millesimi di proprietà esistenti in un fabbricato condominiale, con cui vengono ripartite le spese sostenute dal Consorzio per i lavori di bonifica. Nel caso in questione gli assimilati “millesimi di ripartizione” sono costituiti da indici di contribuenza, ottenuti dal prodotto di “indici idraulici” medianti algoritmi, tenendo conto di Zone di natura omogenea per caratteristiche idrauliche del territorio e moltiplicando il reddito dominicale o la rendita catastale a seconda della natura del bene, se trattasi di bene con destinazione agricola o extra agricola.


Suddetti indici idraulici, che rappresentano all’origine i rischi idraulici a cui sono  sottoposti i fondi  dei soci situati nel comprensorio, vengono ritrasformati in  positivo, in indici di beneficio fondiario, sui quali viene stabilito il quantum debeatur”  del contributo consortile.


Il Piano di riparto, rappresenta invece, la ripartizione economica, effettuata sulla base del Piano di classifica, dei costi sostenute (o programmati) delle opere di bonifica effettuate in ciascun anno dal Consorzio di bonifica.


Una prima riflessione che occorre fare, è che tutti questi atti di natura amministrativa, il cui percorso deliberativo è regolato dalle norme e dalle leggi  leggi, essendo di  rilevanza pubblicistica e includendo diritti legittimi, sono impugnabile davanti al giudice amministrativo, cosi come il “quantum debeatur” del contributo medesimo.


L’an debetaur, cioè i presupposti legittimanti per l’imposizione  del contributo consortile, implicando un interesse soggettivo, sono dalla data del gennaio 2002, di competenza del giudice tributario, essendo stati precedentemente di competenza della giurisdizione ordinaria.


Circa invece la verifica dei presupposti impositivi del contributo consortile e dell’onere della prova, la giurisprudenza in particolare quella della Corte di Cassazione, nel corso degli anni non è stata sempre univoca e concorde, tant’è che la stessa Suprema Corte ha ritenuto emettere sentenze  a Sezione Unite, di cui la prima nel  1996 e successivamente nel 1998, sentenze che questo Collegio, condivide a pieno, sposandone gli  indirizzi e le  conclusioni.


Sul punto le combinate sentenze della  Cassazione a  Sez Unite sent. n° 8960 del 1996, sent. 968 del 1998, hanno fornito una serie di  principi:


·        Il beneficio derivante dalla bonifica non è provato dalla pura e semplice inclusione del bene nel comprensorio di bonifica, ma che  il beneficio deve essere diretto, specifico, conseguito o conseguibile e tradursi in una qualità del fondo. L’imposizione di contribuzione, resta subordinata al presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi nel perimetro consortile, risultino effettivi beneficiari dei vantaggi derivante da lavori di bonifica già completati, ovvero prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica da completare a seconda che trattasi di contributi definitivi o provvisori.


·        Sebbene l’iniziativa dell’azione in giudizio provenga dal soggetto debitor, contro il quale l’Ente pubblico fa valere una pretesa esecutiva (ruolo di contribuzione), l’onere dei fatti costituitivi della pretesa incombe sull’Ente creditore (cassaz. 2990-79; 1937-81; n° 3023-83); che tra i fatti costituitivi della pretesa contribuitiva è preminente, nella specie, l’esistenza del beneficio dalla bonifica art. 10 R.D.215/1933, che pertanto in caso di contestazione, deve essere provato dal consorzio.


·        La mancata delimitazione del c.d. perimetro di contribuenza è attività ulteriore rispetto a quella di classificazione dei comprensori di bonifica operata, e che il decreto di contribuenza non si presenta imprescindibile ai fini del sorgere dell’obbligo di contribuzione, bastando che il bene rientri comunque nel comprensorio di bonifica e che ne tragga beneficio.


·        in difetto dell’adozione del perimetro di contribuenza – che delimiti la platea dei contribuenti – la ripartizione è effettuata, sempre con riferimento al beneficio conseguito, fra i proprietari degli immobili siti nel comprensorio di bonifica;


·        che la ricomprensione degli immobili nel perimetro di contribuenza, quale condizione per sottoporre i proprietari al pagamento – per quanto riguarda la manutenzione e l’esercizio delle opere di competenza statale – esonera dall’onere della prova del beneficio ricavatoanche in considerazione del fatto che tale accertamento viene fatto, in concreto, ai sensi dell’art. 11, comma 1 (R.D.245/33).


 


Da quanto sopra, si evince che le condizioni della pretesa impositiva attraverso l’esistenza del tipo di  beneficio e quella dell’onere della prova, rappresentano le questioni principali del contendere, sulle quali le parti si trovano energicamente contrapposte, spesso con sterili affermazioni che si trasformano in esercitazioni dialettiche.


 E’ scontato, ovviamente, che quanto più piccolo si riduce geograficamente il Perimetro di Contribuenza, rispetto all’ intero Comprensorio di attività del  Consorzio, più risulta facile identificare e valutate in un rapporto sinallagmatico l’esistenza di un beneficio fondiario che ne traggono i terreni e i fabbricati dei soci  compresi nel Perimetro.


Risulta anche ovvio che  tutto ciò non debba necessariamente valutarsi sulla base di opere e lavori, fatte dal Consorzio, “eseguiti  sotto casa”, come spesso lamentato dal Consorzio, lavori i cui benefici fondiari, in questa ipotesi, risulterebbero evidenziati in modo lampante e indiscutibile indipendentemente dalla destinazione agricola o extra agricola del bene di cui trattasi.


Si rende quindi vitale in generale, la  individuazione caso per caso della individuazione delle “caratteristiche del beneficio”  specialmente nel caso di  lavori di bonifica effettuati dal Consorzio, in un contesto più ampio di territorio, che nel caso di specie del Consorzio di bonifica coincide con l’intero comprensorio di attività, coincidendo il Perimetro di contribuenza con l’intero  Comprensorio di attività.  Occorre in questi casi comprovare:


·        la “ effettività”, “qualità “ e ” quantità” del beneficio che deve essere diretto e specifico  e non generico in quanto verrebbe persa l’inerenza al fondo beneficiato, potendo anche essere generale, cioè sempre diretto, anche se per piu fondi di soci consortili,  vantaggi derivante da lavori di bonifica già completati, ovvero prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica da completare a seconda che trattasi di contributi definitivi o provvisori.


·         La “durata” nel tempo del beneficio, specialmente nel caso di opere effettuate dal consorzio  “una tantum”  ed in assenza di manutenzione continua e  che per la loro natura in genere non consentono benefici duraturi nel tempo, quali  per esempio, opere di decespugliazione, ripulitura di fossi ecc.. In questi casi, venendo meno il beneficio nel tempo al fondo interessato ed essendone stata pagata l’inerenza all’anno di beneficio, il contributo  consortile non può essere pagato in eterno, cioè per sempre.


·        Inoltre, occorre  verificare  le caratteristiche e la natura del finanziamento delle opere di bonifica, potendo trattarsi di opere finanziate direttamente e a carico totale  dello Stato,  dalle Regioni, da Enti Comunitari e quant’altro, in quanto ritenute opere di “utilità pubblica” o magari con costi  ricoperti con la fiscalità generale da parte di tutti i cittadini, soci e non soci consortili.


·        Inoltre  occorre discernere alcuni casi di esecuzione di opere e manutenzioni particolari, che a prima vista potrebbero sembrare comportare benefici generali, cioè a piu soci consortili di una stessa zona, essendo benefici generici per altri soci consortili pur appartenendo alla stessa zona.


 Per  esempio, si può verificare il caso , che alcune opere vengano svolte o programmate dal Consorzio di bonifica in Comuni diversi e lontani dal Comune sui quali insistono fondi del contribuente a cui si chiede la contribuzione, perché magari, situati tutti,  lungo l’alveo di  un certo fiume o quelli a valle di una linea di displuvio che attraversa due o più Comuni limitrofi.

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