Osservazioni su fermo e ipoteca dell’agente della riscossione


Il Titolo II del d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602 è stato interamente sostituito dall’art. 16, d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46, in vigore dal 1° luglio 1999, e, nel caso che ci interessa, il comma 4 dell’art. 86 del D.P.R. n. 602/1973, nel disciplinare l’istituto del fermo dei beni mobili registrati, (prima contenuto nell’art. 91-bis), rinvia espressamente, relativamente alle modalità, ai termini e alle procedure per la sua attuazione, a un futuro decreto del Ministro delle finanze, da emanarsi di concerto con i Ministri dell’interno e dei Lavori Pubblici.


In conseguenza di una aspra querelle sulla applicabilità o meno del regolamento attuativo precedente, approvato con decreto del Ministro delle finanze 7 settembre 1998, n. 503, il legislatore è intervenuto espressamente con l’art. 3, comma 41, del d.l. 30 settembre 2005 n. 203, in vigore dal 4 ottobre 2005, convertito dalla Legge 2 dicembre 2005 n. 248, mediante il quale ha chiarito che le disposizioni dell’art. 86 dovessero essere interpretate nel senso che, fino all’emanazione del decreto previsto dal comma 4, “il fermo può essere eseguito dal concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni, relative alle modalità di iscrizione e di cancellazione ed agli effetti dello stesso, contenute nel decreto del Ministro delle finanze 7 settembre 1998, n. 503“.


Il primo comma del successivo art. 4 dello stesso decreto, poi, ha testualmente previsto : “Entro venti giorni dalla ricezione della richiesta di emanazione del fermo, la direzione regionale delle entrate emette in duplice copia il relativo provvedimento consegnandone una al concessionario. Quest’ultimo, entro sessanta giorni da tale consegna esegue il fermo mediante iscrizione, anche in via telematica o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA dandone comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo, con le modalità di cui all’art. 26, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602; in tale comunicazione sono precisati gli estremi del carico tributario per riscuotere il quale è stato emesso il provvedimento di fermo….”.


Con Risoluzione n. 64/E del 1° marzo 2002, poi, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha chiarito che “le disposizioni di cui agli artt. 4, comma 1; 5, comma 1, secondo periodo; 6, commi 1 e 3; e 8 del presente D.I. n. 503/1998, dovessero essere interpretate nel senso che, venuti meno gli scambi di comunicazioni in essi previsti tra Direzioni Regionali e concessionari, fossero questi ultimi ad esercitare le funzioni prima attribuite alle Direzioni citate”.


Il fermo dei beni mobili registrati, come l’istituto della ipoteca, è stato inserito, quale atto oggetto di ricorso, nell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, dall’art. 35, comma 26-quinquies, della Legge 4 agosto 2006 n. 248 in vigore dal 12 agosto 2006.


Tale intervento legislativo, come rilevato dalle Sezioni Unite della Cassazione con Ordinanza 12 gennaio 2006 n. 2888, è stato ritenuto in linea con “la tendenza espansiva dell’ambito della giurisdizione tributaria (che non incontra precisi limiti costituzionali fatto salvo in ogni caso il principio di ragionevolezza) estesa dal legislatore per ragioni di connessione in senso ampio a materie estranee alle imposte e tributi“.


La “tendenza espansiva dell’ambito della giurisdizione tributaria estesa dal legislatore per ragioni di connessione in senso ampio a materie estranee alle imposte e tributi“, constatata dalle Sezioni Unite, era stata affermata anche dal Consiglio di Stato con Ordinanza 24 settembre 2004 n. 4356, mediante la quale, nell’accogliere i motivi di appello basati sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, aveva rilevato, sempre in fattispecie di fermo amministrativo, la specifica “inerenza della questione alla materia tributaria“.


E si può ritenere che il fermo amministrativo di cui trattasi, quand’anche azionato per crediti ritenuti di natura non strettamente tributaria, presenta quei caratteri di inerenza e di connessione con la materia tributaria sufficienti ed idonei, a parere delle Sezioni Unite della Cassazione e del Consiglio di Stato, a giustificarne l’attrazione nella giurisdizione tributaria così come disposta dall’art. 35, comma 26-quinquies, del d.l. n. 223/2006 (Comm. trib. prov. di Reggio Emilia, Sez. I, Sent. n. 399 dei 31 maggio – 25 giugno 2007).


Inquadrato normativamente l’istituto del fermo dei beni mobili registrati, occorre procedere ad un excursus delle fonti che hanno generato il c.d. “Preavviso di fermo”.


Esso trae origine dalla Nota n. 57413 del 9 aprile 2003 della Agenzia delle Entrate, con la quale, precisando che il Concessionario, decorso inutilmente il sessantesimo giorno successivo alla notifica della cartella di pagamento, può, tra l’altro, agendo ai sensi dell’art. 86, comma 1, del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, disporre il fermo amministrativo dei beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati, si sofferma sulla frequenza con la quale le aziende concessionarie stanno adottando detta misura cautelare e sulla rilevanza degli effetti che la misura può determinare per i destinatari.


Su tale considerazione la Agenzia invita i Concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo, ma prima dell’iscrizione dello stesso presso il P.R.A. competente, a trasmettere al debitore una comunicazione contenente l’invito ad effettuare, entro venti giorni dalla data della stessa, il versamento delle somme iscritte a ruolo.


Precisa infine che “nella comunicazione potrà essere precisato che, in ipotesi di persistente inadempimento dell’obbligo di versamento, lo stesso invito vale, ai sensi dell’art. 4, comma 1, secondo periodo, del d.m. n. 503/1998, come comunicazione di iscrizione del fermo a far data dal ventesimo giorno successivo”.


Detto orientamento viene ribadito con Risoluzione n. 2/E del 9 gennaio 2006, mediante la quale viene chiarito che la Agenzia “ritiene opportuno che l’iscrizione del fermo sul veicolo a motore presso il competente Pubblico Registro Automobilistico sia preceduta da un preavviso, contenente un ulteriore invito a pagare le somme dovute, esclusivamente presso gli sportelli della competente azienda concessionaria, entro i successivi venti giorni, decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo”.


In sintesi il c.d. “preavviso di fermo” non trae natura da una fonte legislativa, bensì da una raccomandazione che la Agenzia ha voluto rivolgere ai concessionari al chiaro ed evidente fine di lenire le aspre critiche in merito all’inopinato e frequente ricorso (come la stessa Agenzia riconosce) a tale misura, piuttosto che agli ordinari mezzi di espropriazione mobiliare, e ciò all’evidente fine di far maturare interessi in misura extralegale (9% annuo) a favore dell’Erario, con indubbio vantaggio per il relativo interesse.


Su tal punto, infatti, non esiste alcuna fonte conoscibile dalla collettività dei contribuenti e dalla quale potersi ricavare, in relazione alla entità dei crediti garantiti da misure cautelari (fermo e ipoteca), quale sia il totale del vantaggio economico ricavabile dalla P.A. e potere, di conseguenza, determinare quale sia l’interesse effettivo ad evitare che il concessionario, dopo l’adozione della misura, proceda in tempi brevi nelle procedure di espropriazione del bene.


Ma quanto maggiormente interessa è che il “preavviso”, come congeniato, non appare assolutamente conforme al dettato legislativo.


L’art. 3, comma 41, d.l. n. 203 del 2005 prevede per il concessionario l’obbligo di dare “comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo, con le modalità di cui all’art. 26, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602”, ovvero mediante una formale notificazione al cui onere sono chiamati esclusivamente gli “Ufficiali della Riscossione o altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme di legge” (art. 42 d.lgs. 13 aprile 1999 n. 112).


La letterale interpretazione della norma è chiara e in equivoca, tanto in ordine alla natura perentoria del termine entro il quale il concessionario deve provvedere, così da implicare l’inefficacia del provvedimento in caso di inadempimento, quanto al soggetto (pubblico ufficiale) legittimato alla esecuzione della misura e, quindi, anche alla notificazione al destinatario.


La norma non prevede l’istituto del preavviso, né consente che lo stesso venga sostituito da una mera comunicazione preventiva, inviata mediante raccomandata con avviso di ricevimento, ma non da uno dei soggetti espressamente richiamati al primo comma dell’art. 26 del d.p.r. n. 602 del 1973.


Né può ammettersi che la previsione contenuta nella seconda parte del comma primo dell’art. 26, laddove consente che la notificazione possa essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento, escluda la indiscutibile partecipazione attiva di un Ufficiale della riscossione, posto che la stessa introduce esclusivamente una deroga alle modalità di notifica, ma non una esenzione per il soggetto delegato alla attività notificatoria.


Peraltro il preavviso, redatto su stampato non conforme ad un modello espressamente approvato con decreto ministeriale, carente di firma autografa e di relata di notificazione, pur non potendosi negare che provenga da parte del concessionario, non possiede i requisiti di forma sostanziali che possano farlo ritenere, neppure per assimilazione, ad un atto amministrativo vero e proprio.


E’ per tale motivo, oltre alla circostanza di non essere neppure menzionato dall’art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992, che lo stesso non può annoverarsi fra gli “atti autonomamente impugnabili” o, in subordine, risulterebbe comunque nullo per gli evidenti vizi sostanziali e di forma.


E anche ove volesse negarsi quanto sopra evidenziato, non può omettersi di rilevare che la sua natura possa assimilarsi ad un atto di precetto di pagamento che, rientrante nell’attività strettamente procuratoria, contiene l’intimazione di pagamento entro un termine breve, pena l’inizio della azione esecutiva che va eseguita, ad impulso del creditore, mediante un Ufficiale Giudiziario.


Questi può procedere nelle forme di legge, ma deve dare comunicazione al destinatario della esecuzione materiale, mediante formale notificazione di un atto amministrativo che contenga, oltre alla firma autografa del primo, “gli estremi del carico tributario per riscuotere il quale è stato emesso il provvedimento di fermo”.


La indispensabilità della notificazione formale del provvedimento già trascritto (non certo che sia ancora da iscrivere) si evince inoltre dalla struttura della disciplina sul contenzioso tributario il quale, per jus receptum, postula l’esistenza di una “notificazione formale” sia ai fini della ammissibilità della impugnazione sia ai fini della decorrenza del termine iniziale per proporre opposizione.


Sul punto, con Sentenza n. 9891 del 3 aprile 2001, depositata e resa pubblica il 20 luglio 2001, la Corte di Cassazione, Sez. tributaria, ha infatti chiarito che “In materia tributaria, prendendo le mosse dall’art. 16 del d.p.r. n. 636/1972, nonché dagli artt. 19 e 21 del vigente d.lgs. n. 546/1992, dai quali emerge chiaramente che i termini per proporre ricorso alle Commissioni tributarie decorrono esclusivamente dalla notificazione, non è consentito attribuire alcun rilievo alle notizie comunque acquisite dal contribuente, perché quello che conta è solo la conoscenza legale dell’atto che può derivare solo dalla notificazione, in mancanza della quale l’interessato rimane sempre libero di contestare la pretesa dell’Amministrazione attraverso l’impugnazione degli atti successivi a quello non notificato”.


Consegue pertanto che, per la impugnabilità dell’atto, è necessario che lo stesso venga validamente notificato.


Detta condizione rafforza la previsione legislativa dettata dall’art. 4 del d.i. n. 503 del 1998, come richiamato dall’art. 3, comma 41, del d.l. 30 settembre 2005 n. 203, in vigore dal 4 ottobre 2005, convertito dalla Legge 2 dicembre 2005 n. 248.


Conclusivamente argomentando può quindi affermarsi che il “preavviso di fermo”:


                   non costituisce un atto autonomamente impugnabile o, alternativamente, sarebbe da ritenersi e dichiararsi viziato da nullità per vizi sostanziali e di forma


                   la mancata sua notificazione, nel rispetto delle disposizioni dettate dall’art. 26, comma primo, del d.p.r. n. 602 del 1973, lo rende assolutamente inesistente dal punto di vista giuridico e, come tale, improduttivo di effetti giuridici nei confronti del contribuente


                   lo stesso non è assimilabile al provvedimento formale di fermo previsto dall’art. 86 d.p.r. n. 602/1973 né assolve all’obbligo imposto al concessionario, tramite soggetto abilitato (ufficiale della riscossione), di comunicare, tramite notificazione al contribuente, l’avvenuta esecuzione e i relativi elementi costitutivi della pretesa, nel termine perentorio di giorni cinque successivi decorrenti dalla avvenuta iscrizione al P.R.A., non prima


                   la mancata notificazione della comunicazione, dopo l’avvenuta esecuzione del provvedimento, risulta viziata da nullità e fonte di risarcimento del danno a carico del concessionario che vi ha dato causa con il proprio colpevole comportamento


Maggiore rilevanza assume poi il provvedimento di ipoteca disciplinato dall’art. 77 del predetto d.p.r. n. 602 del 1973, stante la assenza di un regolamento attuativo che ne disciplini modalità e forme, e in particolare la mancata previsione di una eguale comunicazione al destinatario della misura.


Di tal guisa la ipoteca viene iscritta dal concessionario mediante trasmissione al Conservatore RR.II., per via telematica, della relativa Nota di iscrizione, sulla cui formazione non è data di conoscere la effettiva partecipazione di un Ufficiale della riscossione.


Della esecuzione del provvedimento de quo non viene resa alcuna comunicazione, né preventiva né postuma, così che il contribuente prende conoscenza della iscrizione negativa solo laddove, in base ad eventuali necessità, dovesse accedere alle informazioni dei pubblici registri.


Si verifica così una conoscenza non legale dell’atto che, in assenza di notificazione, lo rende non impugnabile autonomamente : diversamente opinando, infatti, l’assenza di un termine certo di decorrenza ai fini della opposizione, renderebbe l’atto opponibile sine die, trasformandosi il procedimento impugnatorio, di fatto, in un giudizio di accertamento negativo dell’obbligo di pagamento, come mezzo al fine per far valere la illegittimità della pretesa presupposta, non ammissibile nell’attuale impianto legislativo.



Claudio Cutrano


Palermo, 10 ottobre 2007


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