Nulli i preavvisi di fermo amministrativo carenti di motivazione


Fermi amministrativi a rischio censura da parte della giurisprudenza. Il Servizio Riscossione Tributi, allorquando invia al contribuente un cd. “preavviso di azione esecutiva”, è tenuto ad indicare su tale documento tutti i titoli, la natura, il tributo e data di avvenuta notifica delle singole cartelle di pagamento in esso elencate, con la relativa prova in ordine alle notifiche, con la conseguenza che, omettendo tali indicazioni e dimostrazioni, anche l’eventuale sollecito di pagamento è nullo. E’ quanto stabilito dal Giudice di Pace di Caserta con la sentenza del 24 aprile 2006 (1).


 


SVOLGIMENTO DEL PROCESSO


 


Richieste del ricorrente


Con atto di citazione, ritualmente notificato un contribuente conveniva innanzi all’organo di Giustizia ordinaria il Concessionario del Servizio Riscossione competente chiedendo, in sintesi:


a) sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato;


b) dichiarazione di nullità del fermo amministrativo opposto, essendo ritenuto insussistente il diritto del Concessionario all’esecuzione forzata;


c) condanna dell’Agente di riscossione al risarcimento, in favore del ricorrente dei danni patrimoniali e non, da liquidarsi in via equitativa, oltre interessi e rivalutazione monetaria, non oltre la competenza per valore del Giudice adito.


A fondamento della domanda, l’istante esponeva quanto segue.


In data il 23.1.2006, l’Agente di riscossione notificava all’opponente una nota di preavviso di fermo amministrativo ex art. 86 DPR 602/73, relativo all’autovettura … targata … per il presunto ammontare di € 281,46.


L’atto amministrativo specificava che nel caso di mancato pagamento del dovuto nel termine di giorni venti, il Concessionario avrebbe provveduto all’iscrizione del fermo al P.R.A. con conseguente divieto di circolazione del veicolo.


Tuttavia – lamentava il contribuente – alcuni crediti riportati nel preavviso di fermo amministrativo risultavano inesorabilmente prescritti; in particolare:


a) la “tarsu” dell’anno 1996, non era stata preceduta da alcuna notifica della cartella di pagamento, mentre risulta notificato un avviso di mora nel lontano 27.3.1997; come noto,  il tributo è soggetto alla prescrizione quinquennale già decorsa e perciò assolutamente illegittima;


b) altri tributi anno 1992, che non erano stati preceduta da alcuna notifica della cartella di pagamento, mentre risultava notificato un avviso di mora in data 27.4.2005.


In base a tali difetti di notifica, in sede giudiziale veniva eccepita la nullità dell’iscrizione a ruolo per omessa notifica, ex art. 25 DPR 602/73.


Altresì nella parte motiva del gravame veniva contestato il diritto della Concessionaria della Riscossione a procedere a fermo amministrativo, mancando i presupposti per l’esecuzione forzata, stante la mancanza di un valido titolo; in conseguenza di quanto espresso appariva indubbio – nel convincimento dell’istante – il diritto dell’attore di ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale subito in conseguenza dell’attivazione della procedura del fermo amministrativo.


Costituzione in giudizio dell’Agente di riscossione


Si costituiva la opposta Società Concessionaria del Servizio di Riscossione che resisteva alla domanda introduttiva e chiedeva al Giudice di Pace:


I.                    in via preliminare, di dichiarare la propria incompetenza per materia;


II.                 in via principale, di dichiarare l’inammissibilità e/o improcedibilità dell’avversa domanda;


III.               In via subordinata, nel merito, di rigettare l’avversa domanda perché infondata in fatto ed in diritto e, per l’effetto, dichiararsi la piena legittimità del preavviso di fermo, nonché la legittimità dell’operato del concessionario.


A sostegno delle proprie tesi, l’Agente di riscossione proponeva articolate controdeduzioni.


In merito alla procedura di formazione del ruolo esattoriale sul quale si fonda la riscossione coattiva, l’ente osservava come la redazione competa esclusivamente dall’Ente impositore che lo trasmette al Concessionario affinché quest’ultimo proceda alla riscossione coattiva.


In forza dell’art. 39 Decreto Legislativo 13 aprile 1999 n. 112, ogni doglianza avverso le iscrizioni a ruolo deve, pertanto, essere rivolta esclusivamente contro l’Ente, mentre il Concessionario, in quanto estraneo alla formazione del ruolo, è esplicitamente reso esente da ogni conseguenza.


Altra opposizione alla domanda del ricorrente concerne la presunta illegittimità della procedura di fermo amministrativo.


Come noto, precisava il rappresentante dell’Agente di riscossione, la legge consente al Concessionario di sottoporre a fermo amministrativo i beni mobili registrati del debitore. Ai fini dell’adozione di tale misura, è solo necessario che sia decorso il termine di 60 giorni dalla notifica della cartella, senza che il pagamento sia avvenuto; diverso – proseguivano le controdeduzioni –  è il preavviso di fermo che consiste in una comunicazione con la quale il Concessionario avverte il debitore che, in mancanza di pagamento entro venti giorni, provvederà a iscrivere al P.R.A. la misura del fermo.


Tale nota, peraltro, è stata confermata con la risoluzione n. 2 del 9.1.2006, dell’Agenzia delle Entrate.


A tal proposito, l’art. 3, c. 41, della L. 248/05 di conversione del d.l. 203/05, ha stabilito che le disposizioni dell’art. 86 DPR 602/73 si interpretano nel senso che fino all’emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo poteva essere eseguito dal Concessionario sui veicoli a motore, ai sensi del D.M. 7.9.1998 n. 503; e) con sent. 31.1.2006, n. 2053, la Suprema Corte ha sancito che: “……… il fermo amministrativo è atto funzionale all’es-propriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito …… se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme previste dall’art. 57 del DPR 602/73, dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi..”.


Sussisteva, dunque – a parere del Concessionario della Riscossione – l’incompetenza per materia del giudice di pace, poiché trattandosi di tributi, Irpef e Tarsu, l’art. 22bis della L. 689/81 prevede la competenza del Tribunale.


Anche l’eccezione di prescrizione appariva infondata dal momento che la cartella di pagamento era a suo tempo validamente notificata; tuttavia essendo la stessa notificata da oltre un quinquennio, veniva meno l’obbligo del concessionario, ai sensi dell’art. 26 DPR 602/73, alla conservazione della matrice e, pertanto, non era più tenuto a tale incombente.


Da ultimo veniva contestata anche l’eccezione di estinzione dell’obbligazione iscritta a ruolo, ritenuta infondata, essendo stata la cartella di pagamento notificata nei termini di legge, con conseguente interruzione del termine prescrizionale.
Nessun mezzo istruttorio veniva espletato e la causa veniva introitata a sentenza sulla scorta della documentazione in atti, delle conclusioni rassegnate e della discussione.


 


MOTIVI DELLA DECISIONE


 


Competenza per materia del Giudice ordinario


Il primo argomento trattato dalla sentenza  del Giudice di pace concerne la competenza a statuire sulle controversie vertenti in materia di fermo amministrativo di mezzi a motore (2).


Il Giudice di Pace di Caserta, cita preliminarmente, il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 13.9.2005, n. 4689, ha sancito che: “…La cognizione delle controversie relative al fermo amministrativo dei beni mobili registrati, disposto dall’incaricato della riscossione di crediti tributari, si sottrae alla giurisdizione del giudice amministrativo, sia a quella costitutiva di legittimità sia a quella esclusiva, rientrando nella giurisdizione del giudice ordinario… “.
Inoltre, il Supremo Collegio ha stabilito che: “…La tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativo di beni mobili registrati del debitore d’imposta si realizza innanzi al giudice ordinario con le forme dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi…”. (Cfr. Cass. Sezioni Unite Ordinanza 31.1.2006 n. 2053).
E’ stato altresì osservato che nel caso di specie non si verteva in tema di IRPEF o TARSU dove, in base al disposto di cui all’art. 22bis della L. 689/81, si sarebbe potuto effettivamente dedurre la competenza del Tribunale, ma si trattava specificatamente di fermo amministrativo di autoveicolo o, meglio, di preavviso di fermo amministrativo e, dunque, di preavviso di esecuzione forzata o, comunque, di misura cautelare tendente ad ottenere la riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo.
Pertanto, tenuto conto del valore della causa, non può revocarsi in dubbio – risolve il Giudice di Pace – la sussistenza della competenza per materia di questa Giustizia.
Sicché, l’eccezione d’incompetenza per materia, formulata dalla Società Concessionaria è stata ritenuta giuridicamente inconsistente e rigettata.


Azione del Concessionario della Riscossione


Nel proseguo della trattazione il Giudice di Pace si sofferma sulla procedura di rinvenimento dei beni da sottoporre a pignoramento da parte dell’Agente di Riscossione.


Ad avviso del Giudice ordinario appare corretta la soluzione di ritenere tuttora applicabili le norme del precedente regolamento di cui al D.M. n. 503/98 in quanto compatibili con la nuova disciplina.
D’altra parte – rileva la sentenza – se é vero che si può ancora applicare il vecchio regolamento (per non creare vuoti normativi), é anche vero che deve però esaminarsi lo spirito di quest’ultimo, ovvero lo scopo per cui era stato disciplinato il fermo amministrativo con il D.M. n. 503/98.
Con la nuova norma, di cui al Decreto Legislativo n. 193/01 é stato, tra l’altro, eliminato ogni riferimento al mancato reperimento del bene e il fermo é disposto direttamente dal concessionario della riscossione – che ora non deve ricercare, obbligatoriamente prima del fermo, il bene da pignorare – ma la natura del fermo amministrativo non muta solo per questo, perché esso é sempre diretto a garantire l’esecuzione forzata sui beni del debitore ed ha natura cautelare e rafforzativa dell’obbligo di pagamento già accertato e non più discutibile.
Nel caso in esame, peraltro, l’atto impugnato non atteneva ad un fermo amministrativo già avvenuto, ma si trattava di un semplice “avviso di fermo amministrativo”, con l’indicazione di un termine per il pagamento delle somme già iscritte a ruolo, alla cui scadenza, in caso di mancato pagamento, il Concessionario del Servizio riscossione avrebbe provveduto al fermo.


Redazione dell’atto amministrativo: vizio di motivazione e conseguente nullità


Il preavviso di azione esecutiva, emesso dalla Concessionaria del Servizio Riscossione Tributi reca semplicemente l’invito al pagamento della somma di € 281,64 sul presupposto che alla data del 13.1.2006 risultavano, a nome dell’opponente, talune cartelle di pagamento insolute relative rispettivamente a tributi.


Sul medesimo “preavviso” risultava altresì, che a fronte della prima cartella vi sarebbe stata effettuata la notifica di un avviso di mora, in data 27.3.1997, mentre a fronte della seconda cartella vi sarebbe stata effettuata la notifica di un avviso di mora, in data 27.4.2005.
In sostanza – rileva il Giudice di Pace – manca il titolo idoneo alla preavvisata azione esecutiva.


Non è dimostrato se le cartelle di pagamento siano state regolarmente notificate e neppure i cd. avvisi di mora/intimazione per i quali è indicata una data di notifica, sono assistiti da alcun dato probatorio a tale riguardo.
In altri termini, non è certo se le due cartelle di pagamento, riportate nel preavviso di fermo amministrativo, siano divenute non più discutibili, per mancata opposizione, ovvero per acquiescenza.
In concreto, il preavviso in questione è assolutamente carente poiché mancante di qualsivoglia dato che possa consentire al soggetto intimato di risalire alle cartelle ritenute “insolute”.
Inoltre, sotto il profilo processuale, senza trascurare l’eccezione di intervenuta prescrizione, proposta dal contribuente, verosimilmente fondata, è stato affermato che per essere un preavviso, preliminare dell’azione esecutiva, deve recare tutte le caratteristiche del precetto di pagamento, ovverosia:



  • con l’esatta indicazione del titolo sulla base del quale si intima il pagamento,

  • della sua esecutività,

  • dell’ammontare dovuto,

  • della data entro la quale il pagamento deve essere effettuato.

Si tratta, dunque, di un documento decisamente anomalo, privo di qualsivoglia efficacia e, pertanto, obiettivamente nullo e, per dirla alla Carnelutti: assolutamente inesistente.
In generale, dunque, il Servizio Riscossione Tributi, allorquando invia al contribuente un cd. “preavviso di azione esecutiva”, è tenuto ad indicare su tale documento tutti i titoli, la natura, il tributo e data di avvenuta notifica delle singole cartelle di pagamento in esso elencate, con la relativa prova in ordine alle notifiche, con la conseguenza che, omettendo tali indicazioni e dimostrazioni, anche l’eventuale sollecito di pagamento è nullo.
D’altronde – ribadisce il Giudice di Pace campano – il cittadino, destinatario di un siffatto “preavviso” palesemente inconsistente, deve pur poter ricorrere all’Autorità Giudiziaria per vedersi dichiarare la nullità di esso o, comunque, la sua inefficacia.


Ed è per tali ragioni che è stata ritenuta sussistente la competenza del Giudice ordinario, al fine di ottenere i provvedimenti invocati e conseguenti.


Ente competente alla formazione della parte motiva del preavviso di fermo


In tema di responsabilità sull’invio del preavviso di fermo amministrativo di beni mobili registrati ovvero di attuazione del “fermo”, non è condivisibile – a parere del Giudice ordinario – la tesi dell’Agente di Riscossione secondo cui tali provvedimenti sono disposti direttamente dagli Enti creditori/mandatari.
Al contrario, invece, sia il preavviso che il fermo, sono azioni demandate direttamente al Concessionario del Servizio Riscossione Tributi il quale, una volta realizzato il fermo amministrativo, conseguente a somme iscritte a ruolo (ritenute insolute), deve comunicare l’avvenuta attuazione del fermo all’Ente creditore, con la conseguenza che il Concessionario è direttamente responsabile nell’ipotesi di preavviso (o di fermo amministrativo) disposti illegittimamente, per intervenuta prescrizione, ovvero di mancata dimostrazione dell’avvenuta notifica delle cartelle di pagamento (insolute), cui il provvedimento di riferisce.
In tale prospettiva, è stata, infine, dichiarata la nullità dell’opposto preavviso di azione esecutiva.
E’ stato ritenuto sussistente il diritto dell’opponente al risarcimento del danno, da liquidare in via equitativa, ai sensi dell’art. 1226 codice civile.


Antonino Romano


 


30 Ottobre 2007








NOTE


(1) La sentenza in esame è consultabile nel sito www.altalex.com


 



(2) Come noto, in seguito alla Legge n. 248/2006, di conversione del Decreto Bersani, in vigore dal 12 agosto 2006, il fermo amministrativo è impugnabile dinnanzi alle Commissioni Tributarie Provinciali.


Partecipa alla discussione sul forum.