La sentenza della Corte di Cassazione n.17526 del 9 marzo 2007, depositata il 9 agosto scorso, torna ad affrontare  l’annosa questione della devoluzione alla giurisdizione  del giudice tributario della tassa sullo smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

La Tarsu, in questi ultimi anni, è stata attratta da una serie di  modifiche, volute  dal legislatore, che hanno concorso a farla diventare un tributo molto complesso da gestire  per chi amministra gli enti locali.  La gestione dei rifiuti rappresenta, infatti, un problema quotidiano,  poiché è contraddistinto da aspetti legati  non solo al tema ambientale nel suo complesso, ma anche, più precisamente, all’aspetto dell’amministrazione economica-finanziaria e alla fiscalità degli enti locali;  la TARSU  “nasce” con il  decreto legislativo n.507/1993. Il servizio di smaltimento è svolto dai Comuni che, in regime di privativa, sul loro territorio, effettuano la raccolta dei rifiuti urbani interni; i contribuenti che utilizzano il  servizio regolato e gestito dal Comune  pagano  una tassa annuale, subordinata  da un apposito regolamento, da applicare in base a tariffa.  Con il  D.L.vo 5 febbraio  1997, n.22  “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/621/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”, conosciuto come il “Decreto Ronchi” i rifiuti sono classificati  in base all’origine  e alla pericolosità e suddivisi in rifiuti urbani e speciali . La novità disposta da tale decreto   è la soppressione della TARSU e la contestuale  trasformazione in tariffa di igiene ambientale (T.I.A.).  Tutti i costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura e provenienza giacenti sulle strade e aree pubbliche soggette ad uso pubblico, sono coperti dai Comuni mediante l’istituzione di una tariffa. Il Comune deve approvare il regolamento che risponde a tre criteri   fondamentali:

a)      sostenibilità ambientale, perché auspica comportamenti virtuosi rispetto all’ambiente;

b)      sostenibilità economica, con un equilibrio fra entrate ed uscite;

c)      equità contributiva, poiché si paga solo per il servizio effettivamente fornito.

L’articolo 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.22 (c.d. “decreto Ronchi)  detta i criteri di  abolizione della Tarsu;  tale norma prevede, infatti, che la soppressione inizia a decorrere dai termini previsti dal regime transitorio entro i quali i Comuni devono provvedere alla integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani;  secondo le intenzioni del  legislatore,  i costi  per i servizi  relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e soggette  ad uso pubblico, devono essere coperti dai Comuni mediante l’istituzione  di una tariffa.

La tariffa si applica nei confronti di chiunque occupi o conduca locali, o aree scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale; tale tariffa si compone  di una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio (parte fissa)  e da una quota rapportata alle quantità dei rifiuti conferiti, al servizio fornito, e all’entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio (parte variabile). Secondo quanto disposto dal  comma dieci dell’articolo 49 del decreto Ronchi, nella modulazione della Tariffa sono assicurate agevolazioni per le utenze domestiche e per la raccolta differenziata delle frazioni umide e delle altre frazioni, ad eccezione della raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggi che resta in  carico ai  produttori e  agli  utilizzatori.

La Finanziaria 2007 (legge  27 dicembre 2006, n.296) ha disposto novità in materia di tariffe sui rifiuti urbani; il regime di prelievo adottato da ciascun Comune nell’anno 2006, Tarsu o Tia,  è stato ancora prorogato; la  nota del Dipartimento Programmazione Fiscale del Ministero delle Finanze del 19 marzo 2007, n.2586, ha precisato che nel 2007 i Comuni non possono abbandonare il sistema di tassazione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti adottato nel 2006. Non è possibile, quindi,  ai Comuni passare dal regime di prelievo basato sulla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, alla tariffa  per la gestione  dei rifiuti di cui al D.Lgs. 5 febbraio 1997, n.22; tale disposizione ha carattere tassativo e non può essere derogata. .

E’ appena il caso di evidenziare che in un clima di forte incertezza,   anche per effetto di continue proroghe del legislatore  che di fatto “impedisce” al nuovo sistema di tassazione dei rifiuti contenuto nella T.I.A. di entrare in vigore si inserisce la  riforma del Codice (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 - Norme in materia ambientale -  pubblicato nel Supplemento Ordinario n. 96  alla G.U. n.88 del 14 aprile 2006); tale Codice nell’introdurre la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, contemporaneamente sopprime “la tariffa di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.22 (..)”. Il legislatore ha, tuttavia,  disposto con la Finanziaria 2007  che,  in forza del presupposto che  sono ancora mancati i relativi decreti di attuazione  non è  possibile fare ricorso alle disposizioni contenute nella riforma del Codice Ambientale.

La devoluzione  al giudice tributario di alcuni tributi locali

Il legislatore in sede di conversione del decreto-legge n. 203/05 ha  aggiunto l'articolo 3-bis, che ha apportato alcune modifiche ai decreti legislativi 31 dicembre 1992, n. 545 e n. 546, concernenti, rispettivamente:

q     l'ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria;

q     la disciplina del processo tributario.

In questo contesto si evidenzia  la circolare 13  marzo 2006, n.10/E  dell’Agenzia delle Entrate, che proprio con riferimento alle novità previste dal collegato alla Finanziaria 2006 in materia di devoluzione alle commissioni tributarie di alcuni tributi  locali, illustra gli  ulteriori chiarimenti. In merito alle citate modifiche apportate al D.Lgs. n. 546 del 1992, le Entrate con la citata circolare n.10/E chiariscono  che : “Le lettere a) e b) del comma 1 dell'articolo 3-bis modificano i commi 1 e 2 dell'articolo 2 del decreto n. 546, rubricato "Oggetto della giurisdizione tributaria".  La lettera a) inserisce al comma 1 dell'articolo 2 citato, dopo le parole "tributi di ogni genere e specie", le parole "comunque denominati".

E’ una disposizione  che, con riguardo ai tributi gestiti dall'Agenzia delle Entrate, precisa ulteriormente il principio già  contenuto nel precedente testo dell'articolo 2 del decreto n. 546, così  come risultante dalle modifiche introdotte dall'articolo 12, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Finanziaria 2002); tali modifiche però hanno continuato a creare problematiche applicative a tal punto che il legislatore è intervenuto nuovamente per togliere i molti dubbi interpretativi ancora aperti. In merito alle novità  introdotte dalla Finanziaria 2002, la circolare n. 25/E del 21 marzo 2002 aveva  chiarito che a decorrere dal 1 gennaio 2002, l'ambito della giurisdizione speciale tributaria era  esteso a tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie; tuttavia questo non è servito a risolvere tutti i dubbi in materia ,  prima del nuovo intervento del legislatore.   

L’amministrazione finanziaria  nella circolare n.10/E   del 2006    “specifica” che  ogni tributo,  di nuova istituzione, rientra   automaticamente nella giurisdizione tributaria, senza necessità  di espresse disposizioni al riguardo.

Al fine  di togliere qualsiasi dubbio il collegato alla Finanziaria 2006 dispone che per effetto della lettera b) del comma 1 dell'articolo 3-bis, sono attratte nell'ambito della giurisdizione tributaria "anche le controversie relative alla debenza del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche previsto dall'articolo 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni, e del canone per lo scarico e la depurazione delle acque reflue e per lo smaltimento dei rifiuti urbani, nonche' le controversie attinenti l'imposta o il canone comunale sulla pubblicita' e il diritto sulle pubbliche affissioni".

Per le entrate degli enti locali, sia che abbiano natura tributaria o patrimoniale, come per esempio la Cosap o i canoni sulla pubblicità, l’impugnazione  dei provvedimenti dovrà essere proposta alle commissioni tributarie. Questo comporta che negli atti degli enti locali deve essere indicato  correttamente:

ü                              l’organo giudiziale competente per il ricorso;

ü                              il termine per  l’impugnativa (60 giorni);

ü                              il procedimento per la costituzione in giudizio del ricorrente.

La sentenza dei giudici della Cassazione

Alle novità introdotte dal legislatore si è allineata anche la giurisprudenza di legittimità  che, con la recente sentenza della Corte di Cassazione  depositata  il 9 agosto 2007  ha evidenziato che gli atti con cui il gestore del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi  urbani  richiede  al contribuente quanto da lui dovuto a titolo di tariffa di igiene ambientale “hanno natura di atti amministrativi impositivi di un obbligo pecuniario di natura pubblicistica, perciò sottoposto dal legislatore alla giurisdizione del giudice tributario”. Non ha importanza, secondo i giudici di Piazza Cavour,  la natura eventualmente privatistica del soggetto che gestisce l’entrata fiscale  (o para-fiscale). La giurisprudenza di legittimità ha, infatti, sempre affermato  che le varie forme di attribuzione a  soggetti privati di servizi (e entrate) pubbliche non fanno venir meno i cardini  della struttura pubblicistica dei servizi.  Permane l’onere per il soggetto che richieda  al privato di concorrere alle entrate necessarie per il funzionamento  del servizio, di formulare le sue richieste attraverso atti che rispondano ai requisiti propri dell’atto amministrativo, ed in primo luogo consentano al destinatario di conoscere la natura di quanto richiesto ed il titolo che giustifica la misura della richiesta stessa.

Il gestore del servizio ha quindi l’obbligo  di esternare la pretesa creditoria di un atto  che abbia tutti i requisiti  essenziali dei provvedimenti impositivi; questo significa , tra l’altro,  che deve essere ben esplicitata la motivazione della pretesa e che l’atto deve contenere  la sottoscrizione del soggetto responsabile. Va infine segnalata, in materia di impugnabilità degli atti davanti al giudice tributario,  anche la sentenza n.16293 del 24 luglio 2007 della Cassazione; tale sentenza  ha stabilito che “ai fini dell’accesso alla giurisdizione tributaria debbono essere qualificati come avvisi di accertamento o di liquidazione di un tributo tutti quegli atti in cui l’amministrazione comunica al contribuente una pretesa tributaria ormai definita” ; questo vale anche se non contiene una formale intimazione al pagamento, con la prospettazione di una successiva attività esecutiva, ma un invito “bonario” a versare quanto dovuto.

Federico Gavioli

15 Ottobre 2007