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Debiti fuori bilancio: un parere recente della Corte dei Conti

di Federico Gavioli
Mercoledì, 12 Agosto 2009

La recente  deliberazione  (n. 29 depositata in segreteria l’ 8 giugno 2009) della Corte dei Conti,  Sezione regionale di controllo per il Molise ci consente di fare alcune considerazioni sul problema della rateizzazione dei debiti fuori bilancio.  In particolare la pronuncia dei giudici contabili nasce da una  istanza di un Comune della Regione Molise che chiedeva un parere alla  Sezione della Corte dei Conti se vi era la possibilità di concordare, con la Regione stessa,  l’adozione di un piano di rateizzazione superiore al triennio per il pagamento di un debito fuori bilancio originato da sentenza esecutiva, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lettera a),  del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.  

 

Il Comune chiedeva se era fondata  la possibilità di deroga alle predette disposizioni che riguardavano i criteri da applicarsi in sede di pagamento del debito, secondo cui: “l’Ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori (….)  per il cui finanziamento, ove non possa  documentalmente  provvedersi a norma dell’art. 193, comma 3, l’Ente può far ricorso a mutui ai sensi dell’art. 202 e seguenti.  Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l’impossibilità di utilizzare altre risorse”.

 

Tra gli aspetti da evidenziare nell’istanza dell’ente locale  riveste notevole importanza soprattutto il fatto che il Comune non può contrarre mutui, né disporre di altre risorse finanziarie, per cui dovrebbe approvare un piano triennale di rateizzazione del debito a partire dall’esercizio 2009, la cui particolare consistenza avrebbe ingenerato sofferenza al bilancio, e  il cui schema  è stato peraltro già approvato, congiuntamente alla relazione revisionale e programmatica 2009-2011.

 

La nozione di debito fuori bilancio attiene alla patologia delle fasi del perfezionamento del procedimento di spesa degli enti locali, potendo essere riferito sia ad obbligazioni sorte nell'esercizio in corso sia a rapporti giuridici risalenti ad esercizi precedenti. Il Ministero dell’Interno, con Circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993 ha definito il debito fuori bilancio come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull’ente (…..) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali”.

 

Con riferimento ai requisiti generali che il debito deve avere ai fini del riconoscimento, il Ministero dell’Interno ha indicato questi caratteri:

certezza, cioè effettiva esistenza dell’obbligazione di dare;

liquidità, nel senso che deve essere individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare e l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico;

- esigibilità, nel senso che il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione.

 

Già la Corte dei Conti, con deliberazione n. 30 del 24/11/1986 aveva disegnato un primo profilo concettuale della materia, rilevando, innanzitutto che alla determinazione dell’effettivo avanzo di amministrazione devono concorrere non solo i residui passivi risultanti dalle scritture contabili, ma anche gli altri eventuali residui passivi (definibili “di fatto”) ricollegati in nesso causale con il mancato rispetto in passato delle regole giuscontabili proprie della gestione degli enti locali. Il debito fuori bilancio viene così definito dal giudice contabile come un’obbligazione assunta al di là degli stanziamenti del bilancio di previsione, ovvero che si sarebbe potuta assumere a termini di autorizzazione del bilancio preventivo, e che tuttavia non è stata assunta ritualmente sotto il profilo del diritto amministrativo e dell’ordinamento giuscontabile in particolare. In altri termini è l’ipotesi delle obbligazioni assunte o comunque sorte senza far luogo a regolare impegno e senza tramutarsi successivamente in residuo passivo.

 

La citata deliberazione della Corte si conclude con l’indicazione della necessità che “la bozza di conto consuntivo sia portata all’esame del consiglio comunale accompagnata da un elenco dei debiti fuori bilancio, a firma del sindaco e del segretario”. L’elencazione deve inoltre contenere la certificazione che non esistono altri debiti fuori bilancio. Stante la evidente difficoltà per sindaci e segretari di rilasciare una certificazione di tale genere, si rende quindi necessario che il testo della certificazione sia tale da ricomprendere “oltre che lo stato degli atti di ufficio e la conoscenza personale dei fatti di gestione, anche l’acquisita dichiarazione di tutti coloro i quali possano o debbano essere a conoscenza di debiti fuori bilancio”.

 

Il debito fuori bilancio, dunque, è un debito perfezionatosi giuridicamente ma non contabilmente: ne consegue che l'atto di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio da parte del consiglio dell'ente fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l'ha riconosciuto; cosicchè il mancato riconoscimento da parte del consiglio non soltanto non consente a quel debito di entrare nella sfera patrimoniale dell'ente, ma sposta l'obbligazione giuridicamente perfezionatasi in capo all'autore dell'indebitamento. L'attribuzione al consiglio dell'ente di riconoscerne la legittimità risponde alla duplice esigenza di dotare tale organo della piena conoscenza, conferendogli l'assoluta responsabilità della decisione, ma anche di permettere al medesimo la valutazione sul fine pubblico conseguito (utilitas) e sulla condotta dell'amministratore che quel debito ha originato con un atto, un provvedimento, un fatto, un comportamento, anche omissivo.

 

Il parere della Sezione della C.d.C.

Con riferimento all’esplicita richiesta riguardante la derogabilità del dettato normativo in ordine alla previsione di un piano di rateizzazione del debito di durata superiore al massimo di tre anni i giudici contabili non possono non rilevare che: 

- le norme contenute nella parte seconda del T.U.E.L. – obbligatorie per gli Enti locali ma non per le Regioni, rappresentano principi generali con valore di limite inderogabile, fatte le dovute eccezioni che non riguardano le disposizioni in esame;

-  la deliberazione giuntale regionale, rivestente natura di atto amministrativo “generale”, seppur contenente disposizioni più favorevoli all’ente debitore, non appare in grado di derogare alle fonti normative di grado gerarchicamente superiore, soprattutto se esse costituiscono principi generali inderogabili.

 

Di conseguenza, ferma restando l‘impossibilità dell’ente di ricorrere alla stipulazione di mutui per il ripianamento di tale debito, come affermato dal Comune istante, ed atteso il divieto di finanziamento di spese di parte corrente per debiti maturati in data successiva all’8 novembre 2001, cioè dall’entrata in vigore della Legge di riforma costituzionale n. 3/2001, i giudici contabili ritengono che resta naturalmente impregiudicata per l’ente la facoltà di ricorrere al finanziamento di tale tipologia di spesa utilizzando:

- tutte le disponibilità e le entrate;

- l’avanzo di amministrazione accertato (ai sensi dell’art. 186 del TUEL) ed addirittura presunto, in qualsiasi momento nel corso dell’esercizio (in quest’ultimo caso, applicandolo con delibera di variazione) purché derivante dall'esercizio immediatamente precedente (2008), e riservando l’attivazione delle relative spese solo dopo l'approvazione del conto consuntivo dell'esercizio precedente (art.187 del  T.U.E.L.);

- i proventi derivanti dal plusvalore dell’alienazione di beni mobili ed immobili appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente (art. 194, comma 3, del D.Lgs. 267/00 e art. 3, comma  28, Legge  n. 350/2003).

 

Federico Gavioli

12 Agosto 2009

Ulteriori approfondimenti: Enti locali
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